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Panelista:
Pedro Pablo Villanueva
Fondo de Poblaci¢n de las Naciones Unidas (FNUAP)
Lima, Per£
Agradezco, en nombre del Fondo de Poblaci¢n de las Naciones Unidas
(FNUAP), la invitaci¢n para estar aqu¡ con ustedes y felicito a los
organizadores de este seminario que aborda una cuesti¢n de absoluta
vigencia, y que constituye un problema a£n por resolver: la
consideraci¢n pr ctica de la interrelaci¢n entre poblaci¢n y pobreza,
o entre las variables demogr ficas y la pobreza. La consideraci¢n de
estas interrelaciones deber¡a ser un requisito obligatorio en el
an lisis de las intervenciones en los procesos de desarrollo
econ¢mico y social.
Lamentablemente, no he podido asistir a todas las discusiones del
seminario. Sin embargo, el FNUAP- Per£ design¢ a una funcionaria
quien ha estado presente todo el tiempo, adem s de haber participado
en la preparaci¢n y coordinaci¢n de este evento. Con la informaci¢n
que he recibido y de mis conversaciones con muchos de los aqu¡
presentes puedo concluir que el seminario ha tenido ‚xito, y que el
objetivo de contribuir a la reflexi¢n sobre las interrelaciones
entre din mica demogr fica y pobreza y a la generaci¢n de informaci¢n
apropiada sobre esta tema para la formulaci¢n de pol¡ticas, programas
y proyectos de desarrollo, ha sido alcanzado.
Como Director del Fondo de Poblaci¢n de las Naciones Unidas,
l¢gicamente tengo que poner un especial ‚nfasis en el aspecto
poblacional. Sin embargo, esto no significa que no reconozca la
importancia que tienen las cuestiones relacionadas con la discusi¢n
del concepto de pobreza. Considero que las discusiones sostenidas en
el seminario con respecto a las metodolog¡as y enfoques para la
medici¢n de la pobreza, son extremadamente relevantes y necesarias.
No obstante, estoy de acuerdo con lo que muy acertadamente manifest¢
el se¤or Viceministro C‚sar Morgan, en el sentido de que no hay
m‚todos o enfoques buenos o malos para la medici¢n de la pobreza,
sino mas bien m‚todos y enfoques m s o menos adecuados, seg£n las
realidades y circunstancias espec¡ficas.
Tambi‚n considero de suma importancia lo mencionado por el
representante del Fondo de Compensaci¢n y Desarrollo Social
(FONCODES) sobre el mapa de inversi¢n social, elaborado a partir de
un mapa de pobreza. En especial, destaco la relevancia del conjunto
de indicadores que fueron utilizados para su elaboraci¢n, y las
posibilidades de su consideraci¢n pr ctica en la toma de decisiones
sobre la asignaci¢n de recursos para el desarrollo econ¢mico y social.
En este contexto, no deseo presentar cuestiones te¢ricas referidas
a la conceptualizaci¢n de la pobreza, sino mas bien explicar c¢mo el
Fondo de Poblaci¢n de las Naciones Unidas enfoca este tema, qu‚ hace
para encauzar su apoyo hacia las acciones, programas y proyectos
orientados a combatir o eliminar la pobreza.
Sin embargo, podr¡amos plantear de una forma no rigurosa que la
pobreza se refiere a la imposibilidad de algunos grupos de poblaci¢n
de satisfacer sus necesidades b sicas de subsistencia. Ello se
vincula con la idea de pobreza absoluta, o una situaci¢n de privaci¢n
de los bienes y servicios a los que debiera tener acceso cualquier
individuo, de acuerdo a las posibilidades existentes.
Otro aspecto que considero relevante, es el referido a la informaci¢n
demogr fica. Algo que siempre hay que tener presente -sobre todo
ustedes que son productores de informaci¢n- es que la informaci¢n que
se produce debiera orientarse, fundamentalmente, hacia su utilizaci¢n
en la formulaci¢n y evaluaci¢n de pol¡ticas y programas sociales y
econ¢micos.
Los economistas y planificadores muchas veces se quejan de que la
informaci¢n demogr fica que se produce no es la necesaria. Esto se
debe sin duda alguna a la existencia de un gap, de un vac¡o, de una
falta de comunicaci¢n entre aquellos que producen la informaci¢n y
los usuarios finales de la informaci¢n producida. Tener en cuenta
este aspecto es importante para todos los presentes en esta reuni¢n.
Para llenar este vac¡o ser necesario un trabajo de capacitaci¢n
dirigido tanto a productores de informaci¢n como a usuarios. Es
necesario ®cerrar¯ el gap entre dem¢grafos y economistas.
Creo que tanto los productores de informaci¢n -que para simplificar
voy a llamar dem¢grafos- como los usuarios -a quienes denominar‚
planificadores, economistas- tienen que hacer un esfuerzo para
acercarse unos a otros. Los dem¢grafos, teniendo presente que la
producci¢n de informaci¢n no es un fin sino un medio, y los
planificadores / economistas reconociendo la relevancia de la
informaci¢n demogr fica. Me he referido a la informaci¢n demogr fica,
sin embargo el planteamiento es por supuesto v lido tambi‚n para la
informaci¢n sobre pobreza.
Tenemos que lograr que los economistas, los planificadores, est‚n
motivados para demandar e interpretar la informaci¢n demogr fica, as¡
como de dimensionar su importancia en la formulaci¢n de planes de
desarrollo. La integraci¢n de las variables demogr ficas, o la
consideraci¢n de las variables demogr ficas en los planes de
desarrollo y de eliminaci¢n de la pobreza, es fundamental.
Sabemos que la interrelaci¢n poblaci¢n/pobreza no es tan simple como
para afirmar, por ejemplo, que los pa¡ses que han reducido su tasa de
crecimiento poblacional han conseguido salir de su situaci¢n de
pobreza. Por supuesto que no es as¡ de simple! Lo que s¡ podemos
afirmar es que el crecimiento muy acelerado de la poblaci¢n puede
generar un aumento de la demanda de necesidades b sicas mayor que las
posibilidades de satisfacci¢n de las mismas.
En general, las acciones del Estado frente a la pobreza se han
ejecutado a trav‚s de pol¡ticas sociales y econ¢micas que no toman en
cuenta la interacci¢n existente entre las variables demogr ficas y la
pobreza. Sin embargo, los antecedentes existentes muestran que el
conocimiento de dicha interacci¢n es potencialmente un componente
importante para el estudio de la pobreza y para la formulaci¢n de
pol¡ticas sociales. Con todo, la falta de integraci¢n de las
pol¡ticas sociales con las de poblaci¢n no puede superarse sin la
sistematizaci¢n de los estrechos v¡nculos entre poblaci¢n y pobreza.
Diversos estudios subrayan la necesidad de encontrar regularidades
entre las condiciones de desigualdad, marginaci¢n social y pobreza,
por un lado, y los comportamientos o patrones demogr ficos, por otro.
No obstante, frecuentemente se presentan trabajos sobre las
implicaciones socioecon¢micas de la din mica demogr fica limitados al
an lisis de las repercusiones del crecimiento poblacional. Raramente
se analizan, por ejemplo, los efectos de la mortalidad o de la
migraci¢n interna y de las migraciones internacionales.
Es sin duda importante que variables como migraci¢n, mortalidad
materna, mortalidad infantil, analfabetismo - aun cuando no son
indicadores directos de pobreza-, sean estudiadas mediante un
an lisis diferencial seg£n niveles de ingreso. Igualmente es
importante y necesario, pero a£n menos frecuente, el estudio de las
implicaciones demogr ficas del desarrollo econ¢mico y social.
Un camino para analizar las interrelaciones entre los procesos
demogr ficos y la pobreza est dado por los importantes diferenciales
que persisten en materia de rezagos y necesidades insatisfechas.
Estos diferenciales se traducen en limitaciones objetivas para el
mejoramiento de las condiciones de vida, y contribuyen a la
reproducci¢n generacional de la pobreza.
Resulta indispensable, entonces, estudiar no s¢lo las consecuencias
del crecimiento demogr fico en los servicios de salud, en la
educaci¢n, etc., sino a la vez analizar c¢mo las inversiones en salud,
educaci¢n, saneamiento, habitaci¢n, empleo, y dem s, influyen en la
din mica demogr fica. Considero que en estas reas est n muy
vinculados los conceptos de necesidades b sicas insatisfechas,
pobreza y desarrollo. El Fondo est interesado en este tipo de
trabajo y en contribuir a su an lisis y a su profundizaci¢n.
Las discusiones anteriores, aun cuando no resuelven realmente las
inquietudes planteadas, permiten se¤alar algunas generalidades. En
primer lugar, la vinculaci¢n entre pobreza y crecimiento de la
poblaci¢n no es lineal, sino multidimensional. Es el resultado de la
interacci¢n de una red compleja de procesos en las dimensiones
econ¢mica, social y cultural. Es cierto que el crecimiento
demogr fico incide en la pobreza, pero es clara tambi‚n la fuerte
interrelaci¢n entre pobreza y las variables del desarrollo. Por lo
tanto, si se desea influir en las variables de la din mica
demogr fica, en especial en las relacionadas con la fecundidad y la
mortalidad, hay que actuar sobre aquellos factores que determinan la
pobreza, y garantizar adem s a la poblaci¢n pobre un mayor acceso a
la educaci¢n y al trabajo productivo, especialmente a las mujeres.
En segundo lugar, y dado que la soluci¢n de la pobreza resulta de un
proceso en el cual son necesarias la firme voluntad pol¡tica y la
movilizaci¢n de recursos para enfrentarla, hay que visualizar la
tarea como un conjunto de acciones a largo plazo. En ese sentido y en
lo inmediato, se deber¡an desarrollar acciones a fin de garantizar
que los sectores m s deprimidos cubran sus necesidades b sicas.
Adem s, se puede actuar sobre otras variables, como por ejemplo la
fecundidad, a trav‚s de la intervenci¢n en variables intermedias o
pr¢ximas. Entre ‚stas se mencionan las relacionadas con un mayor uso
y acceso a m‚todos anticonceptivos y servicios de salud; y con
factores como un mayor espaciamiento entre nacimientos y una mayor
edad a la nupcialidad. Es importante considerar que, a
consecuencia de una mayor supervivencia de los hijos tenidos, tienden
a reducirse sustancialmente la fecundidad y la mortalidad infantil.
El Fondo de Poblaci¢n de las Naciones Unidas focaliza su acci¢n en
aquellos pa¡ses que m s lo necesitan, de acuerdo a un conjunto de
indicadores socioecon¢micos y demogr ficos, concentrando de esta
forma sus recursos en reas o poblaciones con m s carencias, apoyando
los esfuerzos para la disminuci¢n y eliminaci¢n de la pobreza, y
contribuyendo a evitar la trasmisi¢n generacional de la misma.
A nivel global, el Fondo de Poblaci¢n asigna un porcentaje
mayoritario de recursos a aquellos pa¡ses considerados por las
Naciones Unidas como menos desarrollados, y a aquellos pa¡ses que el
Fondo clasifica como prioritarios. Para esta clasificaci¢n, el Fondo
ha utilizado un conjunto de criterios, los que est n siendo revisados
para responder mejor a los compromisos y acuerdos de la Conferencia
Internacional sobre la Poblaci¢n y el Desarrollo (El Cairo,
septiembre de 1994).
La selecci¢n de los pa¡ses prioritarios para recibir la asistencia
del Fondo, se ha basado en los siguientes criterios: incremento anual
de la poblaci¢n de 100 000 o m s personas; tasa bruta de reproducci¢n
igual o mayor a 2.0; tasa de mortalidad infantil igual o mayor a 120;
densidad poblacional de 2 o m s por hect rea de tierra arable, y tasa
de alfabetizaci¢n femenina igual o menor al 40%.
Para que un pa¡s sea designado ®prioritario¯, debe satisfacer al
menos dos de los criterios mencionados anteriormente, y tener un
ingreso anual per c pita menor que 750 d¢lares. El 80% de los
recursos financieros del FNUAP de apoyo a programas nacionales, se
destina a los pa¡ses prioritarios.
El objetivo de esta clasificaci¢n es dedicar un mayor volumen de
recursos a aquellos pa¡ses cuyo nivel de desarrollo y situaci¢n
econ¢mica, social y demogr fica as¡ lo requieran. La utilizaci¢n de
los criterios mencionados anteriormente, tiene como objetivo que el
an lisis se base en un enfoque que permita integrar la dimensi¢n
econ¢mica, demogr fica y social.
La tasa global de fecundidad, la mortalidad infantil (podr¡a ser la
mortalidad materna), el analfabetismo femenino, son indicadores que
tienen un comportamiento diferente entre los grupos m s pobres y
entre aquellos de mayor ingreso. Esto significa que siendo
indicadores demogr ficos, de salud o sociales, reflejan las
desigualdades e inequidades, y tambi‚n el nivel de satisfacci¢n de
las necesidades b sicas.
La consideraci¢n del nivel educacional, especialmente de las mujeres;
el acceso a informaci¢n y servicios de salud reproductiva y de
planificaci¢n familiar; los niveles de fecundidad, y otros criterios
para la asignaci¢n de recursos a los pa¡ses en desarrollo, permite al
FNUAP asegurar que sus programas est‚n orientados a la eliminaci¢n de
la pobreza y al desarrollo humano.
Los indicadores a los que he hecho referencia contribuyen a facilitar
al Fondo un enfoque global de selecci¢n de aquellos pa¡ses m s
necesitados, o pa¡ses prioritarios, no solamente desde el punto de
vista de los indicadores demogr ficos y de salud ®puros¯, si no de
los indicadores que reflejan la situaci¢n de desarrollo econ¢mico y
social.
Ya en el mbito del pa¡s, el FNUAP coordina con el gobierno la
asignaci¢n de recursos en aquellas reas prioritarias y en donde las
necesidades son mayores. Las reas de concentraci¢n son,
fundamentalmente, salud reproductiva y planificaci¢n familiar;
educaci¢n, especialmente educaci¢n en poblaci¢n y educaci¢n sexual; y
formulaci¢n de pol¡ticas de poblaci¢n y desarrollo. La atenci¢n se
focaliza en las reas urbano-marginales y reas rurales en las cuales
el embarazo precoz, la mortalidad materna, la mortalidad infantil, y
el bajo acceso a informaci¢n y servicios de salud reproductiva y
planificaci¢n familiar, constituyen un problema de magnitud. El
enfoque de g‚nero para garantizar la incorporaci¢n plena de la mujer
en el proceso de desarrollo, es una prioridad en todas las reas de
acci¢n del FNUAP.
La determinaci¢n de la asistencia del FNUAP se basa, entonces, en un
enfoque de desarrollo humano y no demogr fico. Esta posici¢n, que el
Fondo ha mantenido a trav‚s de los a¤os, se ha fortalecido sin duda a
partir de la Conferencia Internacional sobre la Poblaci¢n y el
Desarrollo ( CIPD). En el Programa de acci¢n de la Conferencia, no se
establecieron indicadores o metas demogr ficas globales. No se
establecieron metas de fecundidad o crecimiento poblacional, para
luego analizar los mecanismos para alcanzarlas. Por el contrario, se
retomaron metas de mortalidad materna, mortalidad infantil y
educaci¢n ya aprobadas en conferencias internacionales anteriores,
consider ndose que los esfuerzos para alcanzar estas metas
contribuir¡an a la estabilizaci¢n de la poblaci¢n, a partir de los
deseos y decisiones de cada individuo.
En el Programa de acci¢n de la CIPD se plantea que la pobreza
generalizada sigue siendo el principal problema con que tropieza el
desarrollo. La pobreza suele ir acompa¤ada de desempleo, malnutrici¢n,
analfabetismo, bajo nivel social de la mujer, riesgos ambientales, y
acceso limitado a servicios sociales y sanitarios, incluyendo los
servicios de salud reproductiva y planificaci¢n familiar. Todos
estos factores contribuyen a elevar los niveles de fecundidad,
morbilidad y mortalidad.
En el Programa de acci¢n se plantea tambi‚n que los esfuerzos por
reducir el crecimiento demogr fico acelerado, reducir la pobreza,
acelerar el crecimiento econ¢mico, mejorar la protecci¢n del medio
ambiente, y eliminar las modalidades no sostenibles de consumo y
producci¢n, son mutuamente complementarias. El crecimiento econ¢mico
sostenido en el contexto del desarrollo sostenible, es esencial para
eliminar la pobreza. La eliminaci¢n de la pobreza contribuir a
reducir el crecimiento acelerado de la poblaci¢n (evitando la
transmisi¢n generacional de la pobreza) y a alcanzar una pronta
estabilizaci¢n de la poblaci¢n.
Los resultados de la CIPD permitir n al Fondo perfeccionar cada
vez m s los mecanismos de asignaci¢n de recursos, y la priorizaci¢n
de las reas en las cuales trabajar.
En respuesta al enfoque m s amplio de la CIPD, el FNUAP est
fortaleciendo y ampliando sus relaciones de trabajo con otras
contrapartes para permitir la introducci¢n del enfoque poblaci¢n/
desarrollo humano, que surgi¢ de El Cairo. En este sentido, cobran
especial significaci¢n las relaciones con los ministerios de
desarrollo, planificaci¢n, y econom¡a.
En suma, el Fondo tiene que articularse con aquellos ministerios que
est n directamente vinculados con el desarrollo econ¢mico y social.
Solamente de esta forma, el Fondo podr conseguir que en las
pol¡ticas y estrategias de desarrollo est‚ presente la variable
demogr fica. Para esto hace falta la producci¢n de informaci¢n
necesaria y adecuada, por una parte, y por otra, asegurar la
utilizaci¢n de esa informaci¢n por aquellos que act£an como
planificadores, economistas, decisores y formuladores de pol¡ticas.
En este sentido, se pone de manifiesto una carencia que es com£n en
la mayor¡a de los pa¡ses en desarrollo. Se produce informaci¢n para
especialistas, dem¢grafos, economistas, planificadores y otros, pero
no para pol¡ticos, para quienes toman decisiones, para parlamentarios,
para formadores de opini¢n. En este seminario hay entre 100 y 150
especialistas, que deben enfrentar el reto de llevar la informaci¢n
que producen a quienes van a tomar decisiones basadas en instrumentos
como, por ejemplo, el mapa de inversi¢n social preparado por FONCODES.
Con seguridad se continuar n desarrollando y perfeccionando complejas
metodolog¡as de medici¢n de la pobreza, y de determinaci¢n de la
correlaci¢n entre las variables demogr ficas, la pobreza y el
desarrollo humano. Pero es necesario que toda esta producci¢n
intelectual se traduzca en instrumentos sencillos, que puedan ser
utilizados por aquellos que se encargan de la toma de decisiones.
Al respecto, considero que el trabajo que se ha realizado en estos
d¡as ha sido fundamental; y el intercambio de experiencias, sin duda,
muy positivo.
El Fondo espera de ustedes, de esta comunidad cient¡fica, que nos
ayuden a continuar tomando decisiones que est‚n basadas y orientadas
al desarrollo econ¢mico- social, al desarrollo humano sostenible de
nuestros pa¡ses.
Quiero felicitarlos por el trabajo realizado, y quiero reiterar el
compromiso del Fondo de Poblaci¢n de las Naciones Unidas de continuar
apoyando este tipo de iniciativas
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