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³ 5.1 ASIGNACION DE RECURSOS: ³
³ UN EJEMPLO DE FOCALIZACION EN EL PERU ³
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Nelson Shack Yalta1
Fondo de Compensaci¢n y Desarrollo Social (FONCODES)
Lima, Per£
Consideraciones generales
La preocupaci¢n por identificar con la mayor precisi¢n posible a
la poblaci¢n objetivo es una caracter¡stica propia de todos los Fondos
sociales, que surgen generalmente con la misi¢n de mejorar las
condiciones de vida de la poblaci¢n m s pobre, ante la ineficiencia
del aparato estatal tradicional, en tanto se obtienen los resultados
del programa de ajuste estructural -cuya implementaci¢n normalmente le
antecede- y se fortalecen las instituciones estatales a cargo de los
sectores sociales.
A diferencia del convencional desempe¤o del Estado en materia
social, de car cter universal, que no garantiza que los beneficiarios
de las pol¡ticas sociales y de alivio a la pobreza sean finalmente la
poblaci¢n objetivo programada al inicio, a trav‚s de un Fondo social y
con una ¢ptica selectiva se persigue llegar efectivamente a los m s
pobres. Esta necesidad de focalizaci¢n tiene su correlato directo en
la escasez de recursos frente a lo inmenso de las necesidades de gran
parte de la poblaci¢n en nuestras realidades latinoamericanas.
Evoluci¢n institucional
El proceso de mejora en la focalizaci¢n va de la mano con el
proceso evolutivo de estos Fondos, el que en t‚rminos generales sigue
un derrotero similar a aqu‚l.
As¡, por ejemplo, en la evoluci¢n de FONCODES se pueden
distinguir cuatro etapas que sin ser mutuamente excluyentes tienen
caracter¡sticas propias, marcadas por la continua experiencia
adquirida, la que ha actuado como un mecanismo retroalimentador de
fundamental importancia en el permanente mejoramiento de los sistemas
y procedimientos empleados en el ciclo de proyectos y en la gesti¢n
administrativa.
Una etapa inicial, que abarca desde su creaci¢n a finales de
1991 hasta el primer semestre de 1992, en la que se organiza
la instituci¢n y se completan los cuadros gerenciales y t‚cnicos.
En esta etapa se define conceptualmente el Fondo,se desarrollan
metodolog¡as de trabajo y se tienen las primeras experiencias de
financiamiento, sin contar a£n con el apoyo de sistemas de informaci¢n
adecuados y con escaso equipamiento.
Una segunda etapa, comprendida entre el segundo semestre de 1992
y finales de 1993, en la que las operaciones alcanzan su nivel
promedio esperado, se mejoran m‚todos y procedimientos en funci¢n de
la experiencia adquirida y las facilidades que brinda la introducci¢n
de la inform tica en las operaciones. Se inicia el proceso de descen-
tralizaci¢n y se crean oficinas zonales para atender a la poblaci¢n
dentro del mbito de su departamento de origen.
Una tercera etapa, que se inicia a fines de 1993, se caracteriza
por la participaci¢n de organismos financieros internacionales como el
Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Internacional de Recons-
trucci¢n y Fomento en el cofinanciamiento de los proyectos y en el
fortalecimiento institucional. En esta etapa, se perfeccionan los
m‚todos y procedimientos del ciclo del proyectos y del manejo
financiero para hacerlos compatibles con las condiciones de financia-
miento de los cr‚ditos externos, inici ndose asimismo la consolidaci¢n
del proceso de descentralizaci¢n y el funcionamiento pleno del sistema
de inform tica aplicado al manejo integrado del ciclo de proyectos a
nivel nacional, as¡ como a los sistemas de gesti¢n administrativa y
contable.
Finalmente, a partir de junio de este a¤o, FONCODES inicia una
nueva etapa -generalmente la £ltima en la mayor¡a de los Fondos
sociales- en el marco de un per¡odo de transici¢n, desde una pol¡tica
con ‚nfasis en la compensaci¢n a otra que prioriza el desarrollo, con
la redefinici¢n de mbitos de acci¢n geogr ficos y sectoriales,
ampliando el financiamiento de proyectos de infraestructura econ¢mica
y de desarrollo productivo, y promoviendo la generaci¢n de empleo
permanente. Asimismo, esta nueva etapa implica nuevos procesos de
concertaci¢n de cr‚ditos y donaciones, y la profundizaci¢n del proceso
de perfeccionamiento de los sistemas y procedimientos con los que
opera el Fondo.
Perfeccionamiento de los instrumentos de focalizaci¢n
En el curso de este desarrollo institucional, cuya evoluci¢n se
refleja en los niveles de operaci¢n de FONCODES que se muestran en el
gr fico 1, un aspecto que debe marcar el proceso de mejora y perfec-
cionamiento es la especial preocupaci¢n por identificar y llegar
efectivamente a los m s pobres del pa¡s. Para ello debe complemen-
tarse el enfoque de demanda que constituye la base de operaci¢n, y la
necesaria focalizaci¢n que ella conlleva, con labores de promoci¢n y
priorizaci¢n de inversiones.
En efecto, para que la asignaci¢n de recursos sea eficaz dentro
de un modelo de operaci¢n basado en la demanda de la poblaci¢n,
resulta necesario que se sostenga en tres sistemas din micos, autom -
ticos e interconectados entre s¡:
i. sistema de focalizaci¢n, que permita asignar los escasos
recursos (por lo inmenso de las necesidades) sin imponer
desde arriba qui‚n recibe qu‚;
ii. sistema de priorizaci¢n de inversiones, que permita
determinar de una manera transparente el orden de atenci¢n
de los proyectos en cada fase del ciclo de proyectos
(evaluaci¢n, aprobaci¢n, financiamiento, etc.), y
iii. sistema de promoci¢n, que permita complementar adecuada-
mente el enfoque de demanda, financiando la ejecuci¢n de
proyectos de inversi¢n social en las zonas m s pobres y
alejadas, las cuales justamente por su lejan¡a y grado de
pauperizaci¢n de sus poblaciones muchas veces no pueden
acceder al cofinanciamiento que brinda el Fondo, y que hace
viable la participaci¢n democr tica de la poblaci¢n en la
gesti¢n de su propio desarrollo y mejora de su calidad de
vida.
La focalizaci¢n tiene que realizarse eficazmente en dos niveles:
a nivel "macro" (macro-focalizaci¢n), en el cual se preasignan los
recursos geogr ficamente y por reas y sectores de inversi¢n, y a
nivel "micro" (micro-focalizaci¢n), mucho m s fina y precisa, que se
efect£a dentro de la evaluaci¢n ex ante (t‚cnica y socioecon¢mica) y
que debe ser practicada a todos los proyectos sometidos a conside-
raci¢n del Fondo para su financiamiento.
ESQUEMA DE ASIGNACION DE RECURSOS
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³ Poblaci¢n ³ ³ Se organiza, ³ ³ El fondo eval£a³ ³ Poblaci¢n ³
³ beneficiaria ³ ³ identifica sus³ ³ (ex ante y ex ³ ³ beneficiaria ³
³ (n£cleos ÃÄÄ´ necesidades ÃÄÄ´ post,) financiaÃÄÄ´ ejecuta el ³
³ ejecutores) ³ ³ y presenta el ³ ³ y supervisa ³ ³ proyecto ³
³ ³ ³ proyecto ³ ³ ³ ³ y atiende NBI ³
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³ Esquema general de operaci¢n: demand driven ³
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ÚÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÁÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄ¿ ³ ÚÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÁÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄ¿
³Sistema de focalizaci¢n ³ ³ ³ Sistema de promoci¢n ³
³a nivel "macro" y "micro" ³ ³ ³ complementa el demand ³
³ ³ ³ ³ driven ³
ÀÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÙ ³ ÀÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÙ
³
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³ Sistema de priorizaci¢n ³
³ da el orden de prelaci¢n de proyectos ³
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En este sentido, la asignaci¢n referencial de recursos, por
ubicaci¢n geogr fica y por reas (asistencia social, infraestructura
social, infraestructura econ¢mica y desarrollo productivo) y sectores
de inversi¢n (nutrici¢n, salud, educaci¢n, saneamiento, agropecuario,
transporte, energ¡a, pesquer¡a e industria y comercio), debe
constituir el principal instrumento de gesti¢n en la orientaci¢n de
las operaciones.
En el caso de FONCODES, desde 1991 se han eleborado coeficientes
de asignaci¢n por unidad geogr fica, considerando diversos
indicadores socioecon¢micos y ponder ndolos seg£n la respectiva
poblaci¢n. Asimismo, en atenci¢n al mandato expreso de su ley de
creaci¢n, sustentado en la proporci¢n de los niveles de pobreza
que se hallan en las zonas urbana y rural, siempre se ha preasignado
el 60% de los recursos a la atenci¢n de los requerimientos de la
poblaci¢n pobre del rea rural.
De esta manera, en 1991 y 1992 se asignaron los recursos a nivel
regional, sobre la base de cuatro indicadores de pobreza disponibles:
poblaci¢n sin acceso a servicios de agua, ni¤os en edad escolar que no
asisten a la escuela, mortalidad infantil, e ingreso laboral per
c pita promedio anual.
Sin embargo, conscientes de la necesidad de definir una unidad
geogr fica de referencia menor que la regi¢n, para efectivamente
lograr focalizar mejor las acciones, y ante las restricciones existen-
tes en la disponibilidad de informaci¢n confiable sobre indicadores
socioecon¢micos, en 1993 se determin¢ una asignaci¢n referencial de
recursos a nivel provincial sobre un solo indicador: la mortalidad
infantil, obtenida del VIII Censo de poblaci¢n y III de Vivienda
realizado en 1981.
En el a¤o 1994 se concluy¢ con el procesamiento de los resulta-
dos del IX Censo de poblaci¢n y IV de Vivienda realizado en 1993, lo
que permiti¢ perfeccionar los mapas de pobreza existentes. En esta
oportunidad se elabor¢ una asignaci¢n referencial de recursos a nivel
departamental sobre 11 indicadores socioecon¢micos: desnutrici¢n
cr¢nica, analfabetismo, inasistencia escolar, ni¤os que trabajan,
poblaci¢n econ¢micamente activa (PEA) sin profesi¢n, desempleo,
hacinamiento, precariedad de la vivienda, carencias en los servicios
de agua, desage y luz. Utilizando la tasa de desnutrici¢n cr¢nica
(TDC), proveniente del I Censo de escolares de talla/edad, realizado
en setiembre de 1933, se desagreg¢ el nivel departamental obteniendo
indicadores a nivel provincial.
En 1995 se ha perfeccionado este instrumento, elabor ndose una
asignaci¢n tambi‚n sobre la base de 11 indicadores: desnutrici¢n
cr¢nica, mortalidad infantil, analfabetismo, inasistencia escolar,
ni¤os que trabajan, PEA sin profesi¢n, hacinamiento, precariedad de la
vivienda, vivienda sin acceso a los servicios de agua, desage y luz;
pero en esta ocasi¢n, a nivel provincial.
No obstante este af n de perfeccionamiento, para lograr una
efectiva focalizaci¢n resulta necesario definir el distrito como
unidad b sica de referencia para la programaci¢n de actividades; de
manera que sobre la base de la tasa de desnutrici¢n cr¢nica se elabor¢
una asignaci¢n referencial de recursos que FONCODES aplica en el
sistema de priorizaci¢n de inversiones.
An lisis comparativo del asignador
Los instrumentos de macro-focalizaci¢n deben perfeccionarse a
medida que las restricciones de informaci¢n adecuada desaparezcan
paralelamente a la toma de decisiones; no se puede esperar a tener un
conocimiento pleno y exacto (aunque es evidentemente lo deseable) de
d¢nde est n los pobres para empezar a decidir c¢mo y d¢nde invertir.
El proceso de toma de decisiones debe irse perfeccionando en el
camino.
En 1991, luego de los primeros estudios y formaci¢n de una
infraestructura organizativa b sica, FONCODES inici¢ sus operaciones
en el mes de noviembre financiando la ejecuci¢n de proyectos de
inversi¢n social, logrando materializar cerca de 10.2 millones de
d¢lares en 52 proyectos por un total de 11.1 millones. En 1992, se
desagreg¢ la asignaci¢n regional elaborada a nivel de departamento,
sobre la base de los mismos indicadores mencionados, aprob ndose el
financiamiento para 3 254 proyectos por 116.6 millones de d¢lares,
con un desembolso total de 81.5 millones de d¢lares.
Si bien es cierto que en aquellos a¤os se gastaron m s recursos
en los departamentos m s pobres, tambi‚n es cierto que como conse-
cuencia del demand driven, de la escasa promoci¢n desarrollada (las
labores de promoci¢n fueron generales, no focalizadas, y realizadas
por diversos agentes externos) y de la priorizaci¢n y focalizaci¢n a
nivel departamental, se dejaron de atender algunas provincias pobres.
Aprendiendo de la experiencia, para 1993 se defini¢ desde el principio
una asignaci¢n referencial de recursos a nivel provincial.
En 1993, en el contexto de un entorno restrictivo en lo que se
refiere a disponibilidad de informaci¢n actualizada a nivel provincial,
se construy¢ un indicador basado £nicamente en la tasa de mortalidad
infantil, distinguiendo el rea urbana de la rural, y con informaci¢n
del censo de 1981. Dicho instrumento se construy¢ con el pleno conven-
cimiento de que reflejaba con bastante aproximaci¢n la compleja
distribuci¢n de la pobreza a lo largo del pa¡s.
En efecto, en el Per£, el car cter y la amplitud de la pobreza
est n profundamente ligados a la organizaci¢n econ¢mica y social que
se ha mantenido a lo largo de su historia, constituyendo un fen¢meno
estructural, reflejo del comportamiento de un complejo n£mero de
factores institucionales, econ¢micos, sociales, demogr ficos y
pol¡ticos. En este sentido, se tom¢ la tasa de mortalidad infantil
(TMI) de 1981 como variable resumen, considerando la alta correlaci¢n
demostrada entre dicha variable y otros indicadores socioecon¢micos de
la calidad de vida, como son los niveles de nutrici¢n del ni¤o y de la
madre, el nivel de educaci¢n de la mujer, problemas de saneamiento y
salubridad de la vivienda, posibilidad de acceso a servicios de salud,
posibilidades econ¢micas de la mujer y la familia, entre otros.
Sobre la base de esta variable ponderada con la poblaci¢n
censada en 1981, se construy¢ el asignador. Se determin¢ el uso de la
poblaci¢n de 1981 y no de proyecciones a 1993, no s¢lo porque se
correspond¡a con la TMI empleada, sino porque era coherente con una
distribuci¢n m s estable de la poblaci¢n en el territorio. En efecto,
la intensa actividad militar y el clima de violencia, fruto de la
guerra que se ven¡a librando con los grupos terroristas, y la secular
b£squeda de mejores condiciones de vida por parte de la poblaci¢n,
especialmente joven, de los distritos m s pobres y alejados, en las
capitales de provincias, de los departamentos y finalmente en Lima, ha
devenido en importantes procesos migratorios en las dos £ltimas
d‚cadas, tal como claramente lo evidencian los resultados del censo de
1993.
Sin embargo, en vista de que la misi¢n de un Fondo es mejorar la
calidad de vida de la poblaci¢n m s pobre, transfiriendo capital a
trav‚s del financiamiento de proyectos de inversi¢n, que son en su
mayor¡a de infraestructura, resultar¡a en ocasiones inconveniente
dotar de m s servicios sociales a aquellas localidades en que eviden-
temente es imposible lograr un balance entre poblaci¢n, estructura
productiva, recursos y ambiente, dadas las condiciones actuales de
densidad poblacional. Es m s, el problema migratorio incluso podr¡a
agravarse, al promover el desplazamiento de poblaciones hacia las
ciudades grandes e intermedias, por la desatenci¢n (recu‚rdese que por
lo escaso de los recursos no se puede atender todo a la vez, siendo
las alternativas de asignaci¢n excluyentes) de aquellas zonas tal vez
no tan pobladas, pero en las cuales s¡ es posible lograr un balance
entre poblaci¢n y recursos.
Hoy, con datos actualizados, se han definido nuevos coeficientes
de asignaci¢n en base a los 11 indicadores socioecon¢micos antes
mencionados; sin embargo, a pesar de que existen 10 indicadores
adicionales, en promedio las diferencias no son significativas. El
coeficiente de determinaci¢n entre los asignadores de 1993 y los de
1995 es de 96%, como se evidencia en el gr fico 2. En otras palabras,
el mayor ajuste logrado en la macro-focalizaci¢n al incorporar 10
indicadores socioecon¢micos adicionales en la determinaci¢n de las
asignaciones efectuadas durante estos dos a¤os, ha sido de s¢lo 4% en
promedio. Incluso, si tenemos en cuenta s¢lo las provincias correspon-
dientes al primer decil (aquellas con mayor asignaci¢n y por tanto con
mayores niveles de pobreza en lo que a n£mero de pobres se refiere),
el coeficiente de determinaci¢n alcanza el 97%; es decir, el mayor
ajuste logrado alcanz¢ en promedio s¢lo el 3%.
Esta realidad refuerza la tesis, siempre planteada, de que la
pobreza en el Per£ tiene fundamentalmente un car cter estructural.
Asimismo, es conveniente hacer notar la transparencia en la asignaci¢n
de los recursos, consideraci¢n de especial relevancia para el logro de
una adecuada imagen institucional, pues nada es m s claro que usar un
indicador oficial de p£blico acceso y simples multiplicaciones por las
respectivas poblaciones (en lugar de asumir criterios subjetivos u
opinables, como usar ponderadores), para determinar la asignaci¢n por
reas geogr ficas. Por estas razones se emplearon estos coeficientes,
los cuales orientaron las operaciones de FONCODES en 1993, las que
ascendieron a 159.7 millones de d¢lares en desembolsos, correspondien-
tes a la aprobaci¢n del financiamiento de 6 070 proyectos por 210.7
millones de d¢lares.
Resultados similares se obtuvieron al comparar el asignador
empleado en 1994 con el que actualmente se ha elaborado. El coefi-
ciente de determinaci¢n entre ambos se acerca al 97%. Ello implica
que, en promedio, el dejar de usar el desempleo en la determinaci¢n
del coeficiente e incorporar la tasa de mortalidad, el ajuste ha
mejorado en s¢lo 3%.
Claro est que existen algunas diferencias puntuales, cuando se
analiza cada una de las provincias, comparando el ranking durante los
tres £ltimos a¤os seg£n los asignadores respectivos. Estas diferencias
se deben fundamentalmente a la magnitud de los ponderadores empleados
en la construcci¢n del ¡ndice de pobreza en 1994 y 1995; es m s, en el
caso de 1994 se parte de una asignaci¢n a nivel departamental, que al
ser desagregada a nivel de provincia al interior de cada departamento
en base a un solo indicador como es la TDC a nivel provincial, hace
que la comparaci¢n de los asignadores entre provincias de diferentes
departamentos de origen, no sea del todo congruente y aplicable.
Si comparamos las asignaciones provinciales globales por decil,
considerando la composici¢n de las provincias en cada uno que
determina el asignador de 1995, las diferencias entre las asignaciones
que de corresponder¡an al uso de los diferentes indicadores empleados
cada a¤o no son significativas; m s a£n, si lejos de considerar la
composici¢n del a¤o 1995 tenemos en cuenta la composici¢n propia de
cada decil cada a¤o, vemos que las diferencias tampoco son significa-
tivas. Es decir, ni las diferencias entre las asignaciones por deciles
consideradas cada a¤o, ni las asignaciones de cada provincia al
interior de los deciles son, en promedio, significativas.
Todo esto nos permite concluir que durante los £ltimos dos a¤os
se ha perfeccionado la precisi¢n en la identificaci¢n de los m s
pobres; sin embargo, las mejoras introducidas no han sido radicales.
Asignaci¢n por pobreza y niveles de aprobaci¢n
Resulta necesario se¤alar que la comparaci¢n de lo asignado por
pobreza versus lo aprobado constituye un indicador de gesti¢n referen-
cial y una comparaci¢n parcial, pues en la realidad existen otros
factores (de menor importancia, pero significativos) ligados a
pol¡ticas generales de la instituci¢n y a factores de gesti¢n adminis-
trativa que tambi‚n gu¡an en la pr ctica el proceso de asignaci¢n de
recursos y hacen que la correlaci¢n entre los asignadores antes
mencionados y los niveles efectivos de aprobaci¢n a nivel provincial
sea significativa, pero sin llegar al 100%.
En efecto, pol¡ticas como el tratamiento especial a zonas de
frontera y el asegurar niveles de operaci¢n m¡nimos por oficina zonal
que hagan factible la aplicaci¢n de esta herramienta de gesti¢n
(asignaci¢n referencial de recursos) y que permitan el desarrollo de
las operaciones del Fondo con niveles de eficiencia razonables, as¡
como la falta de atenci¢n de algunas zonas del pa¡s por razones de
pol¡tica institucional o coordinaci¢n interinstitucional (no solamente
los Fondos sociales desarrollan programas de alivio a la pobreza),
hacen que la aprobaci¢n de proyectos muestre diferencias respecto a
las asignaciones por pobreza.
Sin perjuicio de lo anterior, en el caso de FONCODES, en 1993,
el 81% del monto aprobado ascendente a 165.2 millones de d¢lares (sin
incluir proyectos de envergadura multiprovincial) correspondi¢ a las
respectivas asignaciones por pobreza.
Es m s, si analizamos la composici¢n de los proyectos aprobados
por deciles, puede observarse que este porcentaje se incrementa a
medida que tomamos en cuenta los estratos m s pobres (primeros
deciles), lo cual revela el buen resultado de las acciones de focali-
zaci¢n a nivel provincial.
Resultados similares se obtienen al analizar la distribuci¢n
provincial del monto aprobado en 1994, la cual muestran en promedio un
coeficiente de determinaci¢n del 85% frente a lo asignado, como se
desprende del gr fico 3, ubicado en la siguiente p gina.
En 1994, FONCODES aprob¢ financiamientos por 136.5 millones de
d¢lares para la ejecuci¢n de proyectos sin cobertura multiprovincial,
mientras que el monto correspondiente a proyectos con esa caracter¡s-
tica ascendi¢ a 33.3 millones de d¢lares; es decir, las operaciones de
FONCODES en 1994 alcanzaron en total la aprobaci¢n de 4 763 proyectos
por 169.8 millones de d¢lares, con desembolsos superiores a 146
millones de d¢lares. De manera an loga a 1993, se aprecia una mejor
focalizaci¢n en los estratos m s pobres de la poblaci¢n -el coefi-
ciente de determinaci¢n sube a m s de 92% en el caso del primer decil.
Para 1995, no obstante que las comparaciones entre lo ejecutado
y lo asignado durante los primeros meses del a¤o no son del todo
aplicables, en vista de que FONCODES programa sus acciones consi-
derando el a¤o como la unidad de referencia b sica, se observan
actualmente niveles de determinaci¢n cercanos al 70%.
Aunque en el promedio nacional se aprecia una clara mejor¡a en
la focalizaci¢n de las acciones durante los £ltimos a¤os, si tenemos
en cuenta los coeficientes de 1995 comparamos los niveles de
asignaci¢n y aprobaci¢n agregados para el per¡odo 1993-1995, los
niveles de determinaci¢n promedios entre lo asignado y lo aprobado
hasta la fecha son significativos s¢lo en los primeros deciles
(alcanzando tasas superiores al 70%), mostrando diferencias
importantes en el resto de los estratos. Esto revela, a£n m s, la
necesidad de implementar eficazmente una estrategia de promoci¢n que
complemente el enfoque de demanda, as¡ como la conveniencia de
considerar el efecto de las operaciones anteriores del Fondo al
momento de establecer las asignaciones cada a¤o, con el prop¢sito de
corregir cualquier distorsi¢n producida como consecuencia de responder
a las demandas de la poblaci¢n y de mejorar progresivamente el proceso
de toma de decisiones de asignaci¢n, que se traduce, a veces, en la
aprobaci¢n del financiamiento de proyectos en exceso dentro de algunos
distritos (y por agregaci¢n en provincias, departamentos y regiones)
con relaci¢n a los montos referencialmente asignados en funci¢n del
nivel de vida que presentan sus poblaciones.
Por otro lado, el proceso de perfeccionamiento de los instru-
mentos empleados en la macro-focalizaci¢n, debe hacerse extensivo a
aquellos relacionados con la micro-focalizaci¢n. En efecto, deben
perfeccionarse los aspectos relacionados con la evaluaci¢n ex ante,
sobre todo la visita de campo y la evaluaci¢n socioecon¢mica de los
potenciales beneficiarios, pues de esta forma se identifican in situ y
se asegura con gran precisi¢n que los beneficiarios de los proyectos
sean en verdad poblaciones en condici¢n de pobreza, y que el apoyo que
brinda el Fondo repercuta efectivamente en el mejoramiento de sus
condiciones de vida, resolviendo sus necesidades m s apremiantes.
Las sucesivas evaluaciones de impacto, nos ense¤an que resulta
imperioso redoblar esfuerzos para mejorar algunos de los procedimien-
tos del ciclo de proyectos, con el proposito de:
i) Lograr una mejor focalizaci¢n y priorizaci¢n de las inver-
siones, complementando el enfoque de demanda con el
desarrollo de una estrategia de promoci¢n que permita
llegar efectivamente a los m s pobres entre los pobres,
financiando la ejecuci¢n de proyectos de inversi¢n
leg¡timos, prioritarios, integrales, de impacto y operaci¢n
futura seguros, y
ii) Mejorar la calidad de la evaluaci¢n ex ante de los proyec-
tos, as¡ como la supervisi¢n durante la gesti¢n de los
mismos.
Conclusiones y recomendaciones
En el caso de FONCODES, es evidente su proceso de b£squeda de
c¢mo mejorar los indicadores y la metodolog¡a, desarrollado con el
prop¢sito de identificar con la mayor precisi¢n posible a los m s
pobres; basta con apreciar la evoluci¢n de los instrumentos usados en
la macro-focalizaci¢n de sus actividades, as¡ como la gran proximidad
de lo asignado y lo ejecutado cada a¤o. Sin embargo, es preciso
se¤alar que las mejoras introducidas en el coeficiente de asignaci¢n,
fruto del empleo de nuevos y actualizados indicadores como igualmente
de nuevas consideraciones metodol¢gicas, no han sido significativas.
Ello se debe fundamentalmente a que la naturaleza de la pobreza en el
pa¡s es de car cter estructural, y la TMI o la TDC constituyen varia-
bles sint‚ticas de la calidad de vida de las personas.
El disponer de indicadores actualizados sobre el tipo y
magnitud de las diversas carencias que afectan a la poblaci¢n, debe
conducir a un manejo adecuado de la informaci¢n y a focalizar a£n
mejor las acciones. La utilidad de crear un mapa de pobreza o de
focalizar seg£n l¡neas de pobreza, mapa de necesidades b sicas o
m‚todos integrados, sobre los cuales se asignen referencialmente
recursos globales, es muy reducida. En efecto, en vez de emplear
ponderadores (generalmente arbitrarios) en la determinaci¢n de un
¡ndice agregado, lo que debe hacerse es elaborar mapas de pobreza de
dimensi¢n sectorial, que permitan una asignaci¢n coherente de los
recursos en magnitud, oportunidad y conformidad con las caracter¡s-
ticas carenciales espec¡ficas de cada zona.
Por otro lado, no debe perderse de vista que la toma de
decisiones sobre asignaci¢n de recursos no debe esperar tener el
conocimiento preciso, exacto y detallado de la ubicaci¢n y magnitud de
la pobreza, sino que al igual que todos los sistemas y procedimientos
debe estar inserta en un proceso de mejora y perfeccionamiento
continuos.
Adicionalmente, y considerando el entorno pol¡tico a veces muy
sensible en que se desarrollan las operaciones de cualquier Fondo
social, el tema de la transparencia y discrecionalidad en la
asignaci¢n de los recursos adquiere especial importancia. Es deseable
que todos conozcan y entiendan c¢mo se distribuyen los recursos
fiscales en este aspecto, por lo que se requiere disponer de metodo-
log¡as sencillas y verificables.
Es necesario efectuar un an lisis a nivel distrital, y convertir
al distrito en la unidad de referencia b sica para la programaci¢n de
las actividades del Fondo. Resulta indispensable que la asignaci¢n
referencial de recursos sea congruente con este enfoque, pues de lo
contrario no se podr garantizar que se logre llegar a los m s pobres
entre los pobres.
Esto se relaciona indefectiblemente con la necesidad de
implementar una estrategia de promoci¢n focalizada que complemente
eficazmente el enfoque de demanda que rige las operaciones, y permita
junto con otros mecanismos -como por ejemplo considerar niveles de
gasto de preinversi¢n adecuados o mayores niveles de coordinaci¢n
interinstitucional- financiar proyectos en aquellos lugares donde, por
la misma condici¢n de extrema pobreza de sus poblaciones, no pueden
organizarse o generar espont neamente proyectos elegibles para el
financiamiento de FONCODES.
No debe perderse de vista que un mapa de pobreza no es igual a
la asignaci¢n referencial de recursos que debe orientar las labores de
un Fondo, aunque evidentemente ‚sta se construye sobre la base del
primero. Existen consideraciones de orden operativo (necesarias para
hacer viable la gesti¢n de las oficinas zonales y el financiamiento de
proyectos) o de pol¡tica institucional (incluso del gobierno en
general), que hacen que algunos coeficientes de asignaci¢n difieran de
los ¡ndices de pobreza elaborados.
En este sentido, es oportuno resaltar la conveniencia de
considerar en la determinaci¢n de nuevas asignaciones anuales el
impacto de las operaciones pasadas del Fondo, pues de esta manera se
corrige progresivamente cualquier distorsi¢n ocasionada por el demand
driven, como la aprobaci¢n del financiamiento de proyectos en exceso
dentro de algunos distritos y por agregaci¢n en provincias, departa-
mentos y regiones, con relaci¢n a los niveles asignados en funci¢n del
nivel de vida que presentan sus poblaciones.
Una medida concreta para una mejor focalizaci¢n del gasto
(inversi¢n), ser¡a adoptar una pol¡tica que al menos durante el primer
semestre del a¤o determine no invertir en nuevos proyectos en las
capitales de provincia (o en general, en distritos mayormente
atendidos y no muy pobres) en beneficio de los m s pobres, poco
atendidos y alejados. Es evidente la correlaci¢n existente entre
pobreza y una baja capacidad organizativa y de demanda de recursos
financieros que se requiere para el cumplimiento de los requisitos de
elegibilidad y evaluaci¢n con que operamos.
Se¤ales claras (al mercado) en materia de asignaci¢n (que como
herramienta £til de gesti¢n debe efectuarse referencialmente a nivel
distrital y sectorial, y complementarse con un adecuado sistema de
priorizaci¢n), har n que los agentes (promotores) orienten sus
esfuerzos hacia las zonas m s pobres y alejadas. Paralelamente, debe
reforzarse el esquema con convenios de cooperaci¢n interinstitucional
y con el reconocimiento de adecuados niveles de gasto de preinversi¢n.
Es conveniente reiterar que tan o m s importante que la macro-
focalizaci¢n es la micro-focalizaci¢n. La rigurosidad en la visita de
campo durante la evaluaci¢n t‚cnica y socioecon¢mica ex ante, debe
reforzarse con la realizaci¢n de encuestas a nivel local -posiblemente
a cargo de los municipios- que mediante la caracterizaci¢n de la
vivienda estratifiquen casi de manera inmediata a los pobres y a los
que no lo son y distinga dentro de los primeros a los pobres extremos,
se¤alando as¡ con gran exactitud la poblaci¢n objetivo de las
pol¡ticas.
Operativamente, la ficha de visita de campo empleada en la
evaluaci¢n ex ante debiera ser una por distrito, con anexos por
localidad, para as¡ evitar llenar informaci¢n igual en cada evaluaci¢n
de un expediente t‚cnico de un distrito; as¡, la actualizaci¢n ser¡a
m s homog‚nea. Cada evaluaci¢n posterior deber¡a salir al campo con su
ficha distrital impresa y llena, facilitando la verificaci¢n y actua-
lizaci¢n de los datos. De esta forma se podr¡an crear mapas de pobreza
din micos, en los que se aprecie la evoluci¢n de los indicadores
carenciales b sicos, lograndose una mejor focalizaci¢n de las acciones.
Finalmente, se debe ir identificando potencialidades y oportuni-
dades de inversi¢n acordes con una perspectiva de desarrollo econ¢mico
sostenido (y mecanismos como la evaluaci¢n ex post podr¡an contribuir
a este prop¢sito), que busque la generaci¢n de empleo permanente,
explotando las potencialidades productivas y ventajas competitivas de
cada zona, mejorando (o elaborando) a trav‚s de aproximaciones
sucesivas un mapa de recursos que constituya una adecuada herrramienta
de gesti¢n y permita a la vez una intervenci¢n focalizada, que
contemple un equilibrio entre poblaci¢n, ambiente, recursos y
estructura productiva.
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