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旼컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴커
� 5.1 ASIGNACION DE RECURSOS: �
� UN EJEMPLO DE FOCALIZACION EN EL PERU �
읕컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴켸
Nelson Shack Yalta1
Fondo de Compensaci줻 y Desarrollo Social (FONCODES)
Lima, Per�
Consideraciones generales
La preocupaci줻 por identificar con la mayor precisi줻 posible a
la poblaci줻 objetivo es una caracter죛tica propia de todos los Fondos
sociales, que surgen generalmente con la misi줻 de mejorar las
condiciones de vida de la poblaci줻 m쟳 pobre, ante la ineficiencia
del aparato estatal tradicional, en tanto se obtienen los resultados
del programa de ajuste estructural -cuya implementaci줻 normalmente le
antecede- y se fortalecen las instituciones estatales a cargo de los
sectores sociales.
A diferencia del convencional desempe쨚 del Estado en materia
social, de car쟠ter universal, que no garantiza que los beneficiarios
de las pol죜icas sociales y de alivio a la pobreza sean finalmente la
poblaci줻 objetivo programada al inicio, a trav굎 de un Fondo social y
con una 줽tica selectiva se persigue llegar efectivamente a los m쟳
pobres. Esta necesidad de focalizaci줻 tiene su correlato directo en
la escasez de recursos frente a lo inmenso de las necesidades de gran
parte de la poblaci줻 en nuestras realidades latinoamericanas.
Evoluci줻 institucional
El proceso de mejora en la focalizaci줻 va de la mano con el
proceso evolutivo de estos Fondos, el que en t굍minos generales sigue
un derrotero similar a aqu굃.
As�, por ejemplo, en la evoluci줻 de FONCODES se pueden
distinguir cuatro etapas que sin ser mutuamente excluyentes tienen
caracter죛ticas propias, marcadas por la continua experiencia
adquirida, la que ha actuado como un mecanismo retroalimentador de
fundamental importancia en el permanente mejoramiento de los sistemas
y procedimientos empleados en el ciclo de proyectos y en la gesti줻
administrativa.
Una etapa inicial, que abarca desde su creaci줻 a finales de
1991 hasta el primer semestre de 1992, en la que se organiza
la instituci줻 y se completan los cuadros gerenciales y t괹nicos.
En esta etapa se define conceptualmente el Fondo,se desarrollan
metodolog죂s de trabajo y se tienen las primeras experiencias de
financiamiento, sin contar a즢 con el apoyo de sistemas de informaci줻
adecuados y con escaso equipamiento.
Una segunda etapa, comprendida entre el segundo semestre de 1992
y finales de 1993, en la que las operaciones alcanzan su nivel
promedio esperado, se mejoran m굏odos y procedimientos en funci줻 de
la experiencia adquirida y las facilidades que brinda la introducci줻
de la inform쟴ica en las operaciones. Se inicia el proceso de descen-
tralizaci줻 y se crean oficinas zonales para atender a la poblaci줻
dentro del 쟭bito de su departamento de origen.
Una tercera etapa, que se inicia a fines de 1993, se caracteriza
por la participaci줻 de organismos financieros internacionales como el
Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Internacional de Recons-
trucci줻 y Fomento en el cofinanciamiento de los proyectos y en el
fortalecimiento institucional. En esta etapa, se perfeccionan los
m굏odos y procedimientos del ciclo del proyectos y del manejo
financiero para hacerlos compatibles con las condiciones de financia-
miento de los cr괺itos externos, inici쟮dose asimismo la consolidaci줻
del proceso de descentralizaci줻 y el funcionamiento pleno del sistema
de inform쟴ica aplicado al manejo integrado del ciclo de proyectos a
nivel nacional, as� como a los sistemas de gesti줻 administrativa y
contable.
Finalmente, a partir de junio de este a쨚, FONCODES inicia una
nueva etapa -generalmente la 즠tima en la mayor죂 de los Fondos
sociales- en el marco de un per죓do de transici줻, desde una pol죜ica
con 굈fasis en la compensaci줻 a otra que prioriza el desarrollo, con
la redefinici줻 de 쟭bitos de acci줻 geogr쟣icos y sectoriales,
ampliando el financiamiento de proyectos de infraestructura econ줺ica
y de desarrollo productivo, y promoviendo la generaci줻 de empleo
permanente. Asimismo, esta nueva etapa implica nuevos procesos de
concertaci줻 de cr괺itos y donaciones, y la profundizaci줻 del proceso
de perfeccionamiento de los sistemas y procedimientos con los que
opera el Fondo.
Perfeccionamiento de los instrumentos de focalizaci줻
En el curso de este desarrollo institucional, cuya evoluci줻 se
refleja en los niveles de operaci줻 de FONCODES que se muestran en el
gr쟣ico 1, un aspecto que debe marcar el proceso de mejora y perfec-
cionamiento es la especial preocupaci줻 por identificar y llegar
efectivamente a los m쟳 pobres del pa죛. Para ello debe complemen-
tarse el enfoque de demanda que constituye la base de operaci줻, y la
necesaria focalizaci줻 que ella conlleva, con labores de promoci줻 y
priorizaci줻 de inversiones.
En efecto, para que la asignaci줻 de recursos sea eficaz dentro
de un modelo de operaci줻 basado en la demanda de la poblaci줻,
resulta necesario que se sostenga en tres sistemas din쟭icos, autom�-
ticos e interconectados entre s�:
i. sistema de focalizaci줻, que permita asignar los escasos
recursos (por lo inmenso de las necesidades) sin imponer
desde arriba qui굈 recibe qu�;
ii. sistema de priorizaci줻 de inversiones, que permita
determinar de una manera transparente el orden de atenci줻
de los proyectos en cada fase del ciclo de proyectos
(evaluaci줻, aprobaci줻, financiamiento, etc.), y
iii. sistema de promoci줻, que permita complementar adecuada-
mente el enfoque de demanda, financiando la ejecuci줻 de
proyectos de inversi줻 social en las zonas m쟳 pobres y
alejadas, las cuales justamente por su lejan죂 y grado de
pauperizaci줻 de sus poblaciones muchas veces no pueden
acceder al cofinanciamiento que brinda el Fondo, y que hace
viable la participaci줻 democr쟴ica de la poblaci줻 en la
gesti줻 de su propio desarrollo y mejora de su calidad de
vida.
La focalizaci줻 tiene que realizarse eficazmente en dos niveles:
a nivel "macro" (macro-focalizaci줻), en el cual se preasignan los
recursos geogr쟣icamente y por 쟲eas y sectores de inversi줻, y a
nivel "micro" (micro-focalizaci줻), mucho m쟳 fina y precisa, que se
efect즑 dentro de la evaluaci줻 ex ante (t괹nica y socioecon줺ica) y
que debe ser practicada a todos los proyectos sometidos a conside-
raci줻 del Fondo para su financiamiento.
ESQUEMA DE ASIGNACION DE RECURSOS
旼컴컴컴컴컴컴커 旼컴컴컴컴컴컴컴� 旼컴컴컴컴컴컴컴커 旼컴컴컴컴컴컴컴�
� Poblaci줻 � � Se organiza, � � El fondo eval즑� � Poblaci줻 �
� beneficiaria � � identifica sus� � (ex ante y ex � � beneficiaria �
� (n즓leos 쳐캑 necesidades 쳐캑 post,) financia쳐캑 ejecuta el �
� ejecutores) � � y presenta el � � y supervisa � � proyecto �
� � � proyecto � � � � y atiende NBI �
읕컴컴쩡컴컴컴켸 읕컴컴컴컴컴컴컴� 읕컴컴컴컴컴컴컴켸 읕컴컴컴쩡컴컴컴�
� Esquema general de operaci줻: demand driven �
읕컴컴컴컴쩡컴컴컴컴컴컴컴컴컴쩡컴컴컴컴컴컴컴컴컫컴컴컴컴켸
旼컴컴컴컴컴컨컴컴컴컴컴컴커 � 旼컴컴컴컴컨컴컴컴컴컴컴�
쿞istema de focalizaci줻 � � � Sistema de promoci줻 �
쿪 nivel "macro" y "micro" � � � complementa el demand �
� � � � driven �
읕컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴켸 � 읕컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴�
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旼컴컴컴컴컴컴컴컴컴좔컴컴컴컴컴컴컴컴컴�
� Sistema de priorizaci줻 �
� da el orden de prelaci줻 de proyectos �
읕컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴컴�
En este sentido, la asignaci줻 referencial de recursos, por
ubicaci줻 geogr쟣ica y por 쟲eas (asistencia social, infraestructura
social, infraestructura econ줺ica y desarrollo productivo) y sectores
de inversi줻 (nutrici줻, salud, educaci줻, saneamiento, agropecuario,
transporte, energ죂, pesquer죂 e industria y comercio), debe
constituir el principal instrumento de gesti줻 en la orientaci줻 de
las operaciones.
En el caso de FONCODES, desde 1991 se han eleborado coeficientes
de asignaci줻 por unidad geogr쟣ica, considerando diversos
indicadores socioecon줺icos y ponder쟮dolos seg즢 la respectiva
poblaci줻. Asimismo, en atenci줻 al mandato expreso de su ley de
creaci줻, sustentado en la proporci줻 de los niveles de pobreza
que se hallan en las zonas urbana y rural, siempre se ha preasignado
el 60% de los recursos a la atenci줻 de los requerimientos de la
poblaci줻 pobre del 쟲ea rural.
De esta manera, en 1991 y 1992 se asignaron los recursos a nivel
regional, sobre la base de cuatro indicadores de pobreza disponibles:
poblaci줻 sin acceso a servicios de agua, ni쨚s en edad escolar que no
asisten a la escuela, mortalidad infantil, e ingreso laboral per
c쟰ita promedio anual.
Sin embargo, conscientes de la necesidad de definir una unidad
geogr쟣ica de referencia menor que la regi줻, para efectivamente
lograr focalizar mejor las acciones, y ante las restricciones existen-
tes en la disponibilidad de informaci줻 confiable sobre indicadores
socioecon줺icos, en 1993 se determin� una asignaci줻 referencial de
recursos a nivel provincial sobre un solo indicador: la mortalidad
infantil, obtenida del VIII Censo de poblaci줻 y III de Vivienda
realizado en 1981.
En el a쨚 1994 se concluy� con el procesamiento de los resulta-
dos del IX Censo de poblaci줻 y IV de Vivienda realizado en 1993, lo
que permiti� perfeccionar los mapas de pobreza existentes. En esta
oportunidad se elabor� una asignaci줻 referencial de recursos a nivel
departamental sobre 11 indicadores socioecon줺icos: desnutrici줻
cr줻ica, analfabetismo, inasistencia escolar, ni쨚s que trabajan,
poblaci줻 econ줺icamente activa (PEA) sin profesi줻, desempleo,
hacinamiento, precariedad de la vivienda, carencias en los servicios
de agua, desag갻 y luz. Utilizando la tasa de desnutrici줻 cr줻ica
(TDC), proveniente del I Censo de escolares de talla/edad, realizado
en setiembre de 1933, se desagreg� el nivel departamental obteniendo
indicadores a nivel provincial.
En 1995 se ha perfeccionado este instrumento, elabor쟮dose una
asignaci줻 tambi굈 sobre la base de 11 indicadores: desnutrici줻
cr줻ica, mortalidad infantil, analfabetismo, inasistencia escolar,
ni쨚s que trabajan, PEA sin profesi줻, hacinamiento, precariedad de la
vivienda, vivienda sin acceso a los servicios de agua, desag갻 y luz;
pero en esta ocasi줻, a nivel provincial.
No obstante este af쟮 de perfeccionamiento, para lograr una
efectiva focalizaci줻 resulta necesario definir el distrito como
unidad b쟳ica de referencia para la programaci줻 de actividades; de
manera que sobre la base de la tasa de desnutrici줻 cr줻ica se elabor�
una asignaci줻 referencial de recursos que FONCODES aplica en el
sistema de priorizaci줻 de inversiones.
An쟫isis comparativo del asignador
Los instrumentos de macro-focalizaci줻 deben perfeccionarse a
medida que las restricciones de informaci줻 adecuada desaparezcan
paralelamente a la toma de decisiones; no se puede esperar a tener un
conocimiento pleno y exacto (aunque es evidentemente lo deseable) de
d줻de est쟮 los pobres para empezar a decidir c줺o y d줻de invertir.
El proceso de toma de decisiones debe irse perfeccionando en el
camino.
En 1991, luego de los primeros estudios y formaci줻 de una
infraestructura organizativa b쟳ica, FONCODES inici� sus operaciones
en el mes de noviembre financiando la ejecuci줻 de proyectos de
inversi줻 social, logrando materializar cerca de 10.2 millones de
d줹ares en 52 proyectos por un total de 11.1 millones. En 1992, se
desagreg� la asignaci줻 regional elaborada a nivel de departamento,
sobre la base de los mismos indicadores mencionados, aprob쟮dose el
financiamiento para 3 254 proyectos por 116.6 millones de d줹ares,
con un desembolso total de 81.5 millones de d줹ares.
Si bien es cierto que en aquellos a쨚s se gastaron m쟳 recursos
en los departamentos m쟳 pobres, tambi굈 es cierto que como conse-
cuencia del demand driven, de la escasa promoci줻 desarrollada (las
labores de promoci줻 fueron generales, no focalizadas, y realizadas
por diversos agentes externos) y de la priorizaci줻 y focalizaci줻 a
nivel departamental, se dejaron de atender algunas provincias pobres.
Aprendiendo de la experiencia, para 1993 se defini� desde el principio
una asignaci줻 referencial de recursos a nivel provincial.
En 1993, en el contexto de un entorno restrictivo en lo que se
refiere a disponibilidad de informaci줻 actualizada a nivel provincial,
se construy� un indicador basado 즢icamente en la tasa de mortalidad
infantil, distinguiendo el 쟲ea urbana de la rural, y con informaci줻
del censo de 1981. Dicho instrumento se construy� con el pleno conven-
cimiento de que reflejaba con bastante aproximaci줻 la compleja
distribuci줻 de la pobreza a lo largo del pa죛.
En efecto, en el Per�, el car쟠ter y la amplitud de la pobreza
est쟮 profundamente ligados a la organizaci줻 econ줺ica y social que
se ha mantenido a lo largo de su historia, constituyendo un fen줺eno
estructural, reflejo del comportamiento de un complejo n즡ero de
factores institucionales, econ줺icos, sociales, demogr쟣icos y
pol죜icos. En este sentido, se tom� la tasa de mortalidad infantil
(TMI) de 1981 como variable resumen, considerando la alta correlaci줻
demostrada entre dicha variable y otros indicadores socioecon줺icos de
la calidad de vida, como son los niveles de nutrici줻 del ni쨚 y de la
madre, el nivel de educaci줻 de la mujer, problemas de saneamiento y
salubridad de la vivienda, posibilidad de acceso a servicios de salud,
posibilidades econ줺icas de la mujer y la familia, entre otros.
Sobre la base de esta variable ponderada con la poblaci줻
censada en 1981, se construy� el asignador. Se determin� el uso de la
poblaci줻 de 1981 y no de proyecciones a 1993, no s줹o porque se
correspond죂 con la TMI empleada, sino porque era coherente con una
distribuci줻 m쟳 estable de la poblaci줻 en el territorio. En efecto,
la intensa actividad militar y el clima de violencia, fruto de la
guerra que se ven죂 librando con los grupos terroristas, y la secular
b즧queda de mejores condiciones de vida por parte de la poblaci줻,
especialmente joven, de los distritos m쟳 pobres y alejados, en las
capitales de provincias, de los departamentos y finalmente en Lima, ha
devenido en importantes procesos migratorios en las dos 즠timas
d괹adas, tal como claramente lo evidencian los resultados del censo de
1993.
Sin embargo, en vista de que la misi줻 de un Fondo es mejorar la
calidad de vida de la poblaci줻 m쟳 pobre, transfiriendo capital a
trav굎 del financiamiento de proyectos de inversi줻, que son en su
mayor죂 de infraestructura, resultar죂 en ocasiones inconveniente
dotar de m쟳 servicios sociales a aquellas localidades en que eviden-
temente es imposible lograr un balance entre poblaci줻, estructura
productiva, recursos y ambiente, dadas las condiciones actuales de
densidad poblacional. Es m쟳, el problema migratorio incluso podr죂
agravarse, al promover el desplazamiento de poblaciones hacia las
ciudades grandes e intermedias, por la desatenci줻 (recu굍dese que por
lo escaso de los recursos no se puede atender todo a la vez, siendo
las alternativas de asignaci줻 excluyentes) de aquellas zonas tal vez
no tan pobladas, pero en las cuales s� es posible lograr un balance
entre poblaci줻 y recursos.
Hoy, con datos actualizados, se han definido nuevos coeficientes
de asignaci줻 en base a los 11 indicadores socioecon줺icos antes
mencionados; sin embargo, a pesar de que existen 10 indicadores
adicionales, en promedio las diferencias no son significativas. El
coeficiente de determinaci줻 entre los asignadores de 1993 y los de
1995 es de 96%, como se evidencia en el gr쟣ico 2. En otras palabras,
el mayor ajuste logrado en la macro-focalizaci줻 al incorporar 10
indicadores socioecon줺icos adicionales en la determinaci줻 de las
asignaciones efectuadas durante estos dos a쨚s, ha sido de s줹o 4% en
promedio. Incluso, si tenemos en cuenta s줹o las provincias correspon-
dientes al primer decil (aquellas con mayor asignaci줻 y por tanto con
mayores niveles de pobreza en lo que a n즡ero de pobres se refiere),
el coeficiente de determinaci줻 alcanza el 97%; es decir, el mayor
ajuste logrado alcanz� en promedio s줹o el 3%.
Esta realidad refuerza la tesis, siempre planteada, de que la
pobreza en el Per� tiene fundamentalmente un car쟠ter estructural.
Asimismo, es conveniente hacer notar la transparencia en la asignaci줻
de los recursos, consideraci줻 de especial relevancia para el logro de
una adecuada imagen institucional, pues nada es m쟳 claro que usar un
indicador oficial de p즒lico acceso y simples multiplicaciones por las
respectivas poblaciones (en lugar de asumir criterios subjetivos u
opinables, como usar ponderadores), para determinar la asignaci줻 por
쟲eas geogr쟣icas. Por estas razones se emplearon estos coeficientes,
los cuales orientaron las operaciones de FONCODES en 1993, las que
ascendieron a 159.7 millones de d줹ares en desembolsos, correspondien-
tes a la aprobaci줻 del financiamiento de 6 070 proyectos por 210.7
millones de d줹ares.
Resultados similares se obtuvieron al comparar el asignador
empleado en 1994 con el que actualmente se ha elaborado. El coefi-
ciente de determinaci줻 entre ambos se acerca al 97%. Ello implica
que, en promedio, el dejar de usar el desempleo en la determinaci줻
del coeficiente e incorporar la tasa de mortalidad, el ajuste ha
mejorado en s줹o 3%.
Claro est� que existen algunas diferencias puntuales, cuando se
analiza cada una de las provincias, comparando el ranking durante los
tres 즠timos a쨚s seg즢 los asignadores respectivos. Estas diferencias
se deben fundamentalmente a la magnitud de los ponderadores empleados
en la construcci줻 del 죒dice de pobreza en 1994 y 1995; es m쟳, en el
caso de 1994 se parte de una asignaci줻 a nivel departamental, que al
ser desagregada a nivel de provincia al interior de cada departamento
en base a un solo indicador como es la TDC a nivel provincial, hace
que la comparaci줻 de los asignadores entre provincias de diferentes
departamentos de origen, no sea del todo congruente y aplicable.
Si comparamos las asignaciones provinciales globales por decil,
considerando la composici줻 de las provincias en cada uno que
determina el asignador de 1995, las diferencias entre las asignaciones
que de corresponder죂n al uso de los diferentes indicadores empleados
cada a쨚 no son significativas; m쟳 a즢, si lejos de considerar la
composici줻 del a쨚 1995 tenemos en cuenta la composici줻 propia de
cada decil cada a쨚, vemos que las diferencias tampoco son significa-
tivas. Es decir, ni las diferencias entre las asignaciones por deciles
consideradas cada a쨚, ni las asignaciones de cada provincia al
interior de los deciles son, en promedio, significativas.
Todo esto nos permite concluir que durante los 즠timos dos a쨚s
se ha perfeccionado la precisi줻 en la identificaci줻 de los m쟳
pobres; sin embargo, las mejoras introducidas no han sido radicales.
Asignaci줻 por pobreza y niveles de aprobaci줻
Resulta necesario se쨅lar que la comparaci줻 de lo asignado por
pobreza versus lo aprobado constituye un indicador de gesti줻 referen-
cial y una comparaci줻 parcial, pues en la realidad existen otros
factores (de menor importancia, pero significativos) ligados a
pol죜icas generales de la instituci줻 y a factores de gesti줻 adminis-
trativa que tambi굈 gu죂n en la pr쟠tica el proceso de asignaci줻 de
recursos y hacen que la correlaci줻 entre los asignadores antes
mencionados y los niveles efectivos de aprobaci줻 a nivel provincial
sea significativa, pero sin llegar al 100%.
En efecto, pol죜icas como el tratamiento especial a zonas de
frontera y el asegurar niveles de operaci줻 m죒imos por oficina zonal
que hagan factible la aplicaci줻 de esta herramienta de gesti줻
(asignaci줻 referencial de recursos) y que permitan el desarrollo de
las operaciones del Fondo con niveles de eficiencia razonables, as�
como la falta de atenci줻 de algunas zonas del pa죛 por razones de
pol죜ica institucional o coordinaci줻 interinstitucional (no solamente
los Fondos sociales desarrollan programas de alivio a la pobreza),
hacen que la aprobaci줻 de proyectos muestre diferencias respecto a
las asignaciones por pobreza.
Sin perjuicio de lo anterior, en el caso de FONCODES, en 1993,
el 81% del monto aprobado ascendente a 165.2 millones de d줹ares (sin
incluir proyectos de envergadura multiprovincial) correspondi� a las
respectivas asignaciones por pobreza.
Es m쟳, si analizamos la composici줻 de los proyectos aprobados
por deciles, puede observarse que este porcentaje se incrementa a
medida que tomamos en cuenta los estratos m쟳 pobres (primeros
deciles), lo cual revela el buen resultado de las acciones de focali-
zaci줻 a nivel provincial.
Resultados similares se obtienen al analizar la distribuci줻
provincial del monto aprobado en 1994, la cual muestran en promedio un
coeficiente de determinaci줻 del 85% frente a lo asignado, como se
desprende del gr쟣ico 3, ubicado en la siguiente p쟥ina.
En 1994, FONCODES aprob� financiamientos por 136.5 millones de
d줹ares para la ejecuci줻 de proyectos sin cobertura multiprovincial,
mientras que el monto correspondiente a proyectos con esa caracter죛-
tica ascendi� a 33.3 millones de d줹ares; es decir, las operaciones de
FONCODES en 1994 alcanzaron en total la aprobaci줻 de 4 763 proyectos
por 169.8 millones de d줹ares, con desembolsos superiores a 146
millones de d줹ares. De manera an쟫oga a 1993, se aprecia una mejor
focalizaci줻 en los estratos m쟳 pobres de la poblaci줻 -el coefi-
ciente de determinaci줻 sube a m쟳 de 92% en el caso del primer decil.
Para 1995, no obstante que las comparaciones entre lo ejecutado
y lo asignado durante los primeros meses del a쨚 no son del todo
aplicables, en vista de que FONCODES programa sus acciones consi-
derando el a쨚 como la unidad de referencia b쟳ica, se observan
actualmente niveles de determinaci줻 cercanos al 70%.
Aunque en el promedio nacional se aprecia una clara mejor죂 en
la focalizaci줻 de las acciones durante los 즠timos a쨚s, si tenemos
en cuenta los coeficientes de 1995 comparamos los niveles de
asignaci줻 y aprobaci줻 agregados para el per죓do 1993-1995, los
niveles de determinaci줻 promedios entre lo asignado y lo aprobado
hasta la fecha son significativos s줹o en los primeros deciles
(alcanzando tasas superiores al 70%), mostrando diferencias
importantes en el resto de los estratos. Esto revela, a즢 m쟳, la
necesidad de implementar eficazmente una estrategia de promoci줻 que
complemente el enfoque de demanda, as� como la conveniencia de
considerar el efecto de las operaciones anteriores del Fondo al
momento de establecer las asignaciones cada a쨚, con el prop쥀ito de
corregir cualquier distorsi줻 producida como consecuencia de responder
a las demandas de la poblaci줻 y de mejorar progresivamente el proceso
de toma de decisiones de asignaci줻, que se traduce, a veces, en la
aprobaci줻 del financiamiento de proyectos en exceso dentro de algunos
distritos (y por agregaci줻 en provincias, departamentos y regiones)
con relaci줻 a los montos referencialmente asignados en funci줻 del
nivel de vida que presentan sus poblaciones.
Por otro lado, el proceso de perfeccionamiento de los instru-
mentos empleados en la macro-focalizaci줻, debe hacerse extensivo a
aquellos relacionados con la micro-focalizaci줻. En efecto, deben
perfeccionarse los aspectos relacionados con la evaluaci줻 ex ante,
sobre todo la visita de campo y la evaluaci줻 socioecon줺ica de los
potenciales beneficiarios, pues de esta forma se identifican in situ y
se asegura con gran precisi줻 que los beneficiarios de los proyectos
sean en verdad poblaciones en condici줻 de pobreza, y que el apoyo que
brinda el Fondo repercuta efectivamente en el mejoramiento de sus
condiciones de vida, resolviendo sus necesidades m쟳 apremiantes.
Las sucesivas evaluaciones de impacto, nos ense쨅n que resulta
imperioso redoblar esfuerzos para mejorar algunos de los procedimien-
tos del ciclo de proyectos, con el proposito de:
i) Lograr una mejor focalizaci줻 y priorizaci줻 de las inver-
siones, complementando el enfoque de demanda con el
desarrollo de una estrategia de promoci줻 que permita
llegar efectivamente a los m쟳 pobres entre los pobres,
financiando la ejecuci줻 de proyectos de inversi줻
leg죜imos, prioritarios, integrales, de impacto y operaci줻
futura seguros, y
ii) Mejorar la calidad de la evaluaci줻 ex ante de los proyec-
tos, as� como la supervisi줻 durante la gesti줻 de los
mismos.
Conclusiones y recomendaciones
En el caso de FONCODES, es evidente su proceso de b즧queda de
c줺o mejorar los indicadores y la metodolog죂, desarrollado con el
prop쥀ito de identificar con la mayor precisi줻 posible a los m쟳
pobres; basta con apreciar la evoluci줻 de los instrumentos usados en
la macro-focalizaci줻 de sus actividades, as� como la gran proximidad
de lo asignado y lo ejecutado cada a쨚. Sin embargo, es preciso
se쨅lar que las mejoras introducidas en el coeficiente de asignaci줻,
fruto del empleo de nuevos y actualizados indicadores como igualmente
de nuevas consideraciones metodol줳icas, no han sido significativas.
Ello se debe fundamentalmente a que la naturaleza de la pobreza en el
pa죛 es de car쟠ter estructural, y la TMI o la TDC constituyen varia-
bles sint굏icas de la calidad de vida de las personas.
El disponer de indicadores actualizados sobre el tipo y
magnitud de las diversas carencias que afectan a la poblaci줻, debe
conducir a un manejo adecuado de la informaci줻 y a focalizar a즢
mejor las acciones. La utilidad de crear un mapa de pobreza o de
focalizar seg즢 l죒eas de pobreza, mapa de necesidades b쟳icas o
m굏odos integrados, sobre los cuales se asignen referencialmente
recursos globales, es muy reducida. En efecto, en vez de emplear
ponderadores (generalmente arbitrarios) en la determinaci줻 de un
죒dice agregado, lo que debe hacerse es elaborar mapas de pobreza de
dimensi줻 sectorial, que permitan una asignaci줻 coherente de los
recursos en magnitud, oportunidad y conformidad con las caracter죛-
ticas carenciales espec죉icas de cada zona.
Por otro lado, no debe perderse de vista que la toma de
decisiones sobre asignaci줻 de recursos no debe esperar tener el
conocimiento preciso, exacto y detallado de la ubicaci줻 y magnitud de
la pobreza, sino que al igual que todos los sistemas y procedimientos
debe estar inserta en un proceso de mejora y perfeccionamiento
continuos.
Adicionalmente, y considerando el entorno pol죜ico a veces muy
sensible en que se desarrollan las operaciones de cualquier Fondo
social, el tema de la transparencia y discrecionalidad en la
asignaci줻 de los recursos adquiere especial importancia. Es deseable
que todos conozcan y entiendan c줺o se distribuyen los recursos
fiscales en este aspecto, por lo que se requiere disponer de metodo-
log죂s sencillas y verificables.
Es necesario efectuar un an쟫isis a nivel distrital, y convertir
al distrito en la unidad de referencia b쟳ica para la programaci줻 de
las actividades del Fondo. Resulta indispensable que la asignaci줻
referencial de recursos sea congruente con este enfoque, pues de lo
contrario no se podr� garantizar que se logre llegar a los m쟳 pobres
entre los pobres.
Esto se relaciona indefectiblemente con la necesidad de
implementar una estrategia de promoci줻 focalizada que complemente
eficazmente el enfoque de demanda que rige las operaciones, y permita
junto con otros mecanismos -como por ejemplo considerar niveles de
gasto de preinversi줻 adecuados o mayores niveles de coordinaci줻
interinstitucional- financiar proyectos en aquellos lugares donde, por
la misma condici줻 de extrema pobreza de sus poblaciones, no pueden
organizarse o generar espont쟮eamente proyectos elegibles para el
financiamiento de FONCODES.
No debe perderse de vista que un mapa de pobreza no es igual a
la asignaci줻 referencial de recursos que debe orientar las labores de
un Fondo, aunque evidentemente 굎ta se construye sobre la base del
primero. Existen consideraciones de orden operativo (necesarias para
hacer viable la gesti줻 de las oficinas zonales y el financiamiento de
proyectos) o de pol죜ica institucional (incluso del gobierno en
general), que hacen que algunos coeficientes de asignaci줻 difieran de
los 죒dices de pobreza elaborados.
En este sentido, es oportuno resaltar la conveniencia de
considerar en la determinaci줻 de nuevas asignaciones anuales el
impacto de las operaciones pasadas del Fondo, pues de esta manera se
corrige progresivamente cualquier distorsi줻 ocasionada por el demand
driven, como la aprobaci줻 del financiamiento de proyectos en exceso
dentro de algunos distritos y por agregaci줻 en provincias, departa-
mentos y regiones, con relaci줻 a los niveles asignados en funci줻 del
nivel de vida que presentan sus poblaciones.
Una medida concreta para una mejor focalizaci줻 del gasto
(inversi줻), ser죂 adoptar una pol죜ica que al menos durante el primer
semestre del a쨚 determine no invertir en nuevos proyectos en las
capitales de provincia (o en general, en distritos mayormente
atendidos y no muy pobres) en beneficio de los m쟳 pobres, poco
atendidos y alejados. Es evidente la correlaci줻 existente entre
pobreza y una baja capacidad organizativa y de demanda de recursos
financieros que se requiere para el cumplimiento de los requisitos de
elegibilidad y evaluaci줻 con que operamos.
Se쨅les claras (al mercado) en materia de asignaci줻 (que como
herramienta 즨il de gesti줻 debe efectuarse referencialmente a nivel
distrital y sectorial, y complementarse con un adecuado sistema de
priorizaci줻), har쟮 que los agentes (promotores) orienten sus
esfuerzos hacia las zonas m쟳 pobres y alejadas. Paralelamente, debe
reforzarse el esquema con convenios de cooperaci줻 interinstitucional
y con el reconocimiento de adecuados niveles de gasto de preinversi줻.
Es conveniente reiterar que tan o m쟳 importante que la macro-
focalizaci줻 es la micro-focalizaci줻. La rigurosidad en la visita de
campo durante la evaluaci줻 t괹nica y socioecon줺ica ex ante, debe
reforzarse con la realizaci줻 de encuestas a nivel local -posiblemente
a cargo de los municipios- que mediante la caracterizaci줻 de la
vivienda estratifiquen casi de manera inmediata a los pobres y a los
que no lo son y distinga dentro de los primeros a los pobres extremos,
se쨅lando as� con gran exactitud la poblaci줻 objetivo de las
pol죜icas.
Operativamente, la ficha de visita de campo empleada en la
evaluaci줻 ex ante debiera ser una por distrito, con anexos por
localidad, para as� evitar llenar informaci줻 igual en cada evaluaci줻
de un expediente t괹nico de un distrito; as�, la actualizaci줻 ser죂
m쟳 homog굈ea. Cada evaluaci줻 posterior deber죂 salir al campo con su
ficha distrital impresa y llena, facilitando la verificaci줻 y actua-
lizaci줻 de los datos. De esta forma se podr죂n crear mapas de pobreza
din쟭icos, en los que se aprecie la evoluci줻 de los indicadores
carenciales b쟳icos, lograndose una mejor focalizaci줻 de las acciones.
Finalmente, se debe ir identificando potencialidades y oportuni-
dades de inversi줻 acordes con una perspectiva de desarrollo econ줺ico
sostenido (y mecanismos como la evaluaci줻 ex post podr죂n contribuir
a este prop쥀ito), que busque la generaci줻 de empleo permanente,
explotando las potencialidades productivas y ventajas competitivas de
cada zona, mejorando (o elaborando) a trav굎 de aproximaciones
sucesivas un mapa de recursos que constituya una adecuada herrramienta
de gesti줻 y permita a la vez una intervenci줻 focalizada, que
contemple un equilibrio entre poblaci줻, ambiente, recursos y
estructura productiva.
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