Sin embargo, hay varias razones que hacen que lo anterior no necesariamente se cumpla: los costos administrativos, los efectos incentivos, los costos políticos, entre otros². Una razón adicional importante se refiere a la existencia de dos tipos de errores en la focalización de los gastos sociales: el error de omitir a los pobres y el error de incluir a los no pobres (o falla y exceso de cobertura, respectivamente). En la bibliografía sobre el tema, a estos errores se les ha llamado errores tipo I y tipo II³.

Para medirlos es necesario saber cuál es la población objetivo del programa o proyecto social. Si son los pobres, basta con comparar el ingreso disponible de los individuos con una línea de pobreza, para tener información sobre la incidencia, profundidad y severidad de la pobreza. En ese sentido, las políticas antipobreza se preocupan por reducir el nivel de estos indicadores. Pero si el objetivo es incidir específicamente en alguna carencia (alimentación, salud, educación, vivienda, etc.) o en algún grupo (niños menores de 6 años, ancianos, mujeres en edad fértil, etc.) entonces lo más apropiado será utilizar información combinada respecto a la medición y algunas características de la pobreza.

Una manera clara de ver los errores o el éxito de un programa o proyecto antipobreza, es observando a toda la población clasificada en cuatro categorías⁴ (ver Cuadro Nº 1). Un éxito será si se benefician los que son pobres. En el ejemplo, 30 % de la población cae en esta categoría. Otro éxito será si no se beneficia la población no pobre (en el Cuadro, 40 %). Un error, de exclusión o error tipo I, será si no se benefician los que son pobres (10 % de la población). Otro error, de inclusión o error tipo II, será si se beneficia la población no pobre (en el Cuadro, 20 %).

Otra manera de medir el mismo fenómeno, es calculando las tasas de filtración y subcobertura. Mas que mirar a toda la población al mismo tiempo, se toma en consideración a los subgrupos. La filtración se calcula observando a todos aquellos que se benefician del programa o proyecto, es decir, en el Cuadro, a la fila de los beneficiados. Para obtener la tasa de filtración se divide el número de beneficiarios no pobres entre el número total beneficiarios. En el Cuadro dicha tasa es 40 % (20/50).

La subcobertura se estima mirando a todos los que deberían beneficiarse del programa o proyecto, es decir, en el Cuadro, a la columna de la población pobre . Para obtener la tasa de subcobertura se divide el número de pobres que deberían estar en el programa o proyecto, pero que por error están fuera, entre el número total de pobres. En el Cuadro dicha tasa es 25 % (10/40). El complemento de la subcobertura es la cobertura, es decir, el porcentaje de aquellos que deberían estar en el programa o proyecto y se benefician. A este porcentaje también se le llama tasa de participación. En el Cuadro dicha tasa es 75 % (30/40).

Alternativamente, la evaluación puede hacerse a través de la incidencia y tasa de participación del programa o proyecto antipobreza. Para la incidencia se toma en consideración la división de los beneficios totales a lo largo de la distribución del ingreso. El Cuadro Nº 2 muestra que el 30% del total de personas que reciben los beneficios del programa X corresponde al quintil (20 %) más pobre de la población; el 25 % corresponde al segundo quintil más pobre, y así hasta completar el 100 % de todos los beneficiarios.

Si los pobres, medido a través de la línea de pobreza, incluyeran a la población de los quintiles I y II, entonces podría decirse que el 55 % de los beneficios del programa o proyecto van hacia ellos y el 45 % restante hacia los no pobres.

Si otro programa, Z, beneficiara, por ejemplo, en un 60 % a los dos quintiles más pobres, entonces podría decirse que tiene una incidencia más progresiva que el programa X. En un sentido estricto, la progresividad de la distribución de los beneficios hacia los pobres, debería medirse teniendo en cuenta la proporción que ellos tienen en la distribución de los ingresos. Se plantea hacer este análisis en los siguientes términos: si el ratio "participación de los beneficios por quintiles - participación de la población por quintiles" es mayor que 1 en los quintiles más bajos y menor que 1 en los quintiles más altos, entonces estaremos frente a programas o proyectos "progresivos", en caso contrario, frente a programas o proyectos "regresivos".

Las tasas de participación, por su parte, indican qué fracción de la población se beneficia de un programa o proyecto. El Cuadro Nº 3 muestra que el 94 % de la población más pobre participa de los beneficios, mientras que los más ricos lo hacen con sólo el 26%. La tasa de participación de la población total es 69 % (es decir, el promedio de las tasas de los quintiles).

Si entre los pobres la tasa de participación es baja, aun con una incidencia buena, el programa o proyecto no será muy efectivo en combatir la pobreza porque no alcanzará a muchos de los pobres. Aquí aparece claro, entonces, que la incidencia permite conocer la filtración (error de inclusión) y la tasa de participación, la subcobertura (error de exclusión).

La interpretación de las tasas de participación (y por tanto también del Error tipo I) debe hacerse teniendo en cuenta lo siguiente:

• Si el denominador es la población total de cada quintil, ello mostrará si el programa o proyecto es lo suficientemente grande como para impactar en la reducción de la pobreza, pero si la población objetivo es un grupo específico de cada quintil (por ejemplo, los de menor edad o mayor edad) y aun así se utiliza como denominador a la población total, entonces las tasa de participación aparecería muy baja y equivocadamente se podría inferir que existen errores de exclusión grandes, y

• Antes de inferir que los mecanismos de focalización de los programas o proyectos con reducidas tasas de participación, incluidas las estimadas con denominadores apropiados, tienen errores grandes de exclusión, debe considerarse que ellos también pueden generarse por restricciones administrativas y financieras

Finalmente, no está demás indicar en esta sección, que así como los programas o proyectos antipobreza no focalizados adecuadamente tienen errores, una mejora de su focalización permitiría que dichos programas o proyectos sean más efectivos (al beneficiar con más recursos a los receptores e incluir a los pobres que se encontraban al margen de ellos) y a la vez, más eficientes, al reducir las distorsiones de la economía causadas por los impuestos que sirven para financiarlas.