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c.1 Conceptos sobre la pobreza En la bibliografía sobre el bienestar y los niveles de vida, el término pobreza no tiene una definición clara y universal debido a que, en el análisis de este fenómeno, se tiende a relacionarlo con muchos aspectos de la condición humana, los cuales se refieren no sólo a la privación de bienes y servicios, sino también a cuestiones de tipo valorativo y moral que cada individuo pondera de manera diferente en un momento determinado. Por tal razón, los sociólogos, economistas, y en general los científicos sociales, para definir o medir la pobreza, utilizan diversos criterios. Algunos indican que la pobreza es la proporción de la población que no tiene la capacidad de satisfacer sus necesidades básicas nutricionales; otros utilizan indicadores referidos a la salud, vivienda, educación, ingresos, gastos, o criterios más amplios como la identidad, derechos humanos, participación popular, entre otros, llegando a proporciones diferentes de la población calificada como pobre. Es decir, es posible tener tantas definiciones de pobreza, y cuantificaciones de ella, como aspectos o criterios existan para medirla. De una manera general, y a pesar del carácter multidimensional y complejo que puede tener, se dice que la pobreza existe en una sociedad cuando una o más personas muestran un nivel de bienestar inferior al mínimo necesario para la sobrevivencia. Pero ¿cómo se mide el bienestar de las personas?, ¿cuál es el nivel mínimo de este bienestar que permite distinguir entre pobres y no pobres?, ¿cómo se agrega la información individual en una medida global de pobreza?. Estas y otras interrogantes requieren ser respondidas antes para saber cuántos pobres hay en la sociedad, y también para conocer qué características tienen y cuáles son sus determinantes. Estos aspectos son importantes en el marco del análisis de la pobreza, en particular para efectos de evaluación y formulación de políticas sociales. Medición del bienestar Existen diversos enfoques conceptuales sobre la medición del bienestar individual, a partir de los cuales puede obtenerse diferentes cuantificaciones de la pobreza. Desde una perspectiva amplia se distingue a dos grupos, cuyas posiciones difieren en términos de la importancia que dan a los juicios de los propios individuos sobre su bienestar. Un primer grupo identifica como pobres a los individuos que se consideran como tales; es decir, parte de la idea de que cada persona tiene diferentes consideraciones respecto de lo que necesita (de ingreso, gasto, una necesidad básica u otro indicador individual de bienestar) para decir que tiene un nivel de vida adecuado. Bajo este enfoque, por tanto, es posible que existan tantos criterios (por ejemplo, diferentes niveles mínimos de ingreso) para medir la pobreza, como individuos hayan en una sociedad. Un segundo grupo identifica como pobres a los individuos que no alcanzan a tener un estándar de vida preestablecido (por ejemplo, un mínimo predeterminado de ingreso, gasto o grado de satisfacción de una necesidad básica) es decir, considera un criterio único para medir la pobreza, el cual es finalmente determinado por el analista. Desde el punto de vista operativo, la identificación de situaciones individuales de pobreza puede conducir a problemas de comparabilidad entre observaciones y con ello a problemas de agregación de los indicadores de pobreza, necesarios para el análisis de la política económica y social. Por el contrario, la definición de un criterio único para identificar a los pobres facilita la comparación entre individuos y, por ende, la agregación de los indicadores. Pobreza absoluta y pobreza relativa Dentro del enfoque del criterio único para identificar a los pobres, puede distinguirse los conceptos de pobreza relativa y pobreza absoluta. El concepto de pobreza relativa toma como referencia, para identificar a un pobre, el nivel de bienestar de los otros miembros o del conjunto de la sociedad. De este modo la pobreza relativa podría definirse, por ejemplo, como el conjunto de personas cuyo nivel de bienestar se encuentra por debajo del promedio (de ingreso, gasto o cualquier otro indicador), o como el grupo de personas con menores niveles de bienestar dentro del conjunto de la sociedad; por ejemplo, el 20% (u otra proporción) de la población más pobre. El inconveniente de medir la pobreza relativa es que siempre existirá un 20 o 40% de la población con los niveles de bienestar más bajos, en cada una de las regiones del país, o en una situación mejor, o en otra peor. Igualmente, la población cuyo bienestar se encuentra por debajo del nivel promedio podría no ser pobre, si este promedio es elevado. En consecuencia, con el concepto de pobreza relativa podría resultar difícil efectuar una comparación estricta de los niveles agregados de bienestar y, por tanto, poco útil para propósitos de monitorear el comportamiento de la pobreza. Adicionalmente, la medición de la pobreza relativa es esencialmente arbitraria en el sentido de que el criterio para definir a la población en condiciones de pobreza no está consensualmente determinado, es decir, si no es 20 %, puede ser 25 % o cualquier otro porcentaje o valor. El concepto de pobreza absoluta toma como referencia, para identificar a los pobres, un nivel de bienestar mínimo considerado necesario para la sobrevivencia humana (por ejemplo, el valor percápita de un conjunto de productos alimenticios considerados esenciales que proporcionan un equivalente a 2,300 Kcal por persona). La pobreza absoluta, en este sentido, se refiere al conjunto de personas cuyo nivel de bienestar es inferior a dicho nivel mínimo. La utilización del concepto de pobreza absoluta, al considerar un estándar de vida preestablecido para discernir entre pobres y no pobres, permite hacer comparaciones de pobreza entre grupos diferentes de la población y, también, a través del tiempo. Es decir, facilita no solo el cálculo de las tasas de la pobreza y el monitoreo de su evolución, sino también la construcción de perfiles de pobreza. Cuando se mide la pobreza absoluta, sin embargo, podría incurrirse en algún grado de arbitrariedad, debido a que, en la práctica, el nivel mínimo de vida no puede definirse de manera objetiva, es decir, depende de lo que se incluya dentro del conjunto de las necesidades básicas que sirven para definir dicho mínimo, las mismas que podrían referirse a aspectos materiales (alimento, vestido, vivienda, etc.) e inmateriales (derechos humanos, participación popular, acceso a la cultura, etc). Cuando se mide la pobreza absoluta, se supone además que los mínimos necesarios para sobrevivir se mantienen en el tiempo. Pero si estos varían, como de hecho ocurre en el largo plazo, entonces, el concepto de pobreza absoluta también puede cambiar a lo largo del tiempo. Por ejemplo, las personas consideradas de clase media en épocas pasadas, con seguridad vivían materialmente en condiciones peores que algunas personas consideradas hoy en día como pobres. c.2 Medición de la pobreza Existen tres métodos de medición: el de la línea de pobreza, el de las necesidades básicas insatisfechas y el integrado. Estos métodos se diferencian en términos de los indicadores de bienestar utilizados (ingreso, gasto o necesidad básica) y de los criterios para determinar el mínimo necesario para la sobrevivencia (línea de pobreza o mínimo de satisfacción de una necesidad básica). c.2.1 Línea de pobreza El método de la línea de la pobreza utiliza una canasta de bienes y servicios (canasta normativa de satisfactores esenciales), cuyo valor percápita (línea de pobreza) es equivalente al mínimo necesario para la sobrevivencia humana. Define a la población en situación de pobreza como aquel conjunto de personas cuyo nivel de bienestar, expresado en valor monetario, es inferior a la línea de pobreza. Una de las formas más comunes para construir esta línea de pobreza consiste en estimar primero el costo de una canasta básica de alimentos cuyo contenido calórico y proteico permita satisfacer un nivel mínimo de requerimientos nutricionales (generalmente entre 2,100 y 2,300 Kcal por persona por día), para luego añadirle el costo de la canasta básica no alimentaria, la cual comprende a otros bienes y servicios relacionados con la vivienda, vestido, educación, entre otros. El costo de la canasta básica de alimentos equivale a lo que se denomina la línea de pobreza extrema y el costo de la canasta total a la línea de pobreza absoluta. En la práctica se tiende a calcular la línea de pobreza absoluta multiplicando la línea de pobreza extrema por la inversa del coeficiente de Engel (la proporción "consumo de alimentos/ consumo total") correspondiente al grupo poblacional de referencia (grupo cuyo gasto en alimentos es igual al valor de la Canasta Mínima de Alimentos). El nivel de bienestar individual, expresado en valor monetario, generalmente es aproximado por el ingreso o el consumo familiar percápita, en el marco del método de medición de la línea de pobreza. Indicadores de pobreza en el marco del método de medición de la línea de la pobreza Establecidos el indicador de bienestar (ingreso o consumo) y el mínimo necesario para la sobrevivencia (línea de pobreza), es decir, luego de saber quienes son o no pobres, debe agregarse esta información en un índice de pobreza. En el marco del método de medición de la línea de la pobreza, y de acuerdo a los desarrollos recientes de este método, este índice debe mostrar no sólo la incidencia de la pobreza, sino también su intensidad y su severidad. Considerando al gasto como indicador de bienestar, estas dimensiones se miden del siguiente modo: (a) El indicador de incidencia de la pobreza (extensión o prevalencia) es el más simple y más común, el cual esta dado por la proporción de la población cuyo gasto percápita es menor a la línea de pobreza. Si q es la cantidad de personas pobres, es decir, con ingresos menores a la línea, en una población de tamaño n, entonces la incidencia de la pobreza (H) será: H = q / n.
Si la línea de pobreza (z) se refiere sólo a los alimentos, H se referirá a la proporción de pobres "extremos o indigentes", es decir, aquellos cuyo gasto percápita no supera el valor de una Canasta Mínima de Consumo alimentario (línea de pobreza extrema). Si z se refiere a los alimentos mas los no alimentos, H se referirá a la proporción de pobres absolutos (extremos y no extremos); es decir, aquellos cuyo gasto percápita no supera el valor de una Canasta Mínima de Consumo total (línea de pobreza absoluta). Los "no pobres" son los que tienen gastos iguales o superiores al valor de esta Canasta. (b) El indicador de incidencia de la pobreza tiene la ventaja de ser de muy fácil comprensión, pero sólo es satisfactoria para algunas comparaciones de pobreza. Su seguimiento sólo permite evaluar el progreso global en la reducción del fenómeno, pero no medir, por ejemplo, el impacto sobre la profundidad o intensidad de la pobreza. Es decir, si una persona pobre repentinamente se vuelve más pobre, el indicador de incidencia de la pobreza no variará, debido a que este mide sólo cuántos pobres existen, pero no qué tan pobres son los pobres. El indicador de la brecha de la pobreza (PG), sí mide esta situación, el cual se obtiene promediando el déficit de gasto de la población respecto a la línea de la pobreza (considerando la brecha de los no pobres igual a cero):
donde:
(b) Un indicador que sí considera la situación de los más pobres es el de la severidad de la pobreza (P2), el cual da un mayor peso al déficit de gasto de los más pobres, (a diferencia del indicador de incidencia de la pobreza que da el mismo peso a todas las brechas):
Una desventaja del indicador de severidad de la pobreza es que no es de muy fácil interpretación como los indicadores de incidencia o brecha de la pobreza. c.3 Las necesidades básicas insatisfechas (NBI) Aspectos conceptuales Este método define la pobreza como aquel conjunto de personas que no alcanzan a tener un nivel de satisfacción mínimo respecto a un conjunto de necesidades básicas relacionados con la salud, nutrición, educación, vivienda, etc. Es decir, parte de una conceptualización multidimensional de la pobreza al considerar los diferentes aspectos del desarrollo social. En consecuencia, se dice que este método define la pobreza de manera directa en términos de dichas dimensiones. La aplicación del método de NBI implica efectuar las siguientes operaciones: Determinar los componentes de cada una de estas necesidades; por ejemplo, la necesidad básica en vivienda es tener vivienda adecuada, lo cual supone considerar el material de las paredes y piso, el número de habitaciones, el tipo de alumbrado, etc., En el marco de este método de medición puede tenerse varios indicadores para cada necesidad básica, sin embargo, para fines prácticos, y dependiendo de la disponibilidad de información, se tiende a utilizar métodos estadísticos para determinar un sólo indicador por necesidad básica, descartando las variables que no contribuyen significativamente a la identificación de los pobres. Indicadores de pobreza en el marco del método de medición de las necesidades básicas insatisfechas En el marco de este método, a partir de 1993, el INEI ha utilizado los siguientes indicadores para mostrar el grado de satisfacción de las necesidades básicas: (a) población en hogares con viviendas de características inadecuadas, (b) población en hogares con viviendas hacinadas, (c) población en hogares sin servicio higiénico, (d) población en hogares con niños que no asisten a la escuela, y (e) población en hogares con alta dependencia económica. Los índices de pobreza se han planteado en términos de cada una de estas necesidades y también en función del conjunto de ellas. El INEI operacionalizó esta medición con la información del Censo de Población y Vivienda de 1993 de la siguiente manera: • Viviendas con características inadecuadas. Porcentaje de la población en hogares con vivienda (i) de paredes exteriores de estera, o (ii) de paredes exteriores de quincha, piedra con barro o madera y piso de tierra, o (iii) improvisada o en un local no destinado para la habitación humana • Vivienda hacinada. Porcentaje de la población en hogares con más de 3,4 miembros por habitación (sin contar con el baño, cocina, pasadizo ni garaje). • Hogares sin servicio higiénico. Porcentaje de la población en hogares sin servicio higiénico alguno. • Hogares con niños que no asisten a la escuela. Porcentaje de la población en hogares con al menos un niño de 6 a 12 años que no asiste a un centro educativo • Alta dependencia económica. Porcentaje de la población en hogares con jefe con primaria incompleta (hasta segundo año) y (i) con 4 o más personas por ocupado, o (ii) sin ningún miembro ocupado. Estos cortes y definiciones se han mantenido en el presente estudio. c.4 Método integrado Aspectos conceptuales La complementariedad de los dos métodos de medición descritos anteriormente, se entiende cuando se observan las insuficiencias de cada uno de ellos. El ingreso o el gasto, en el marco del método de la línea de la pobreza, sólo permiten satisfacer necesidades básicas vía la adquisición de bienes y servicios que pueden obtenerse en el mercado, pero no a través de lo que se ofrece fuera de él, como es el caso de los servicios públicos (de electricidad, saneamiento, escuelas, etc.), que sí son tenidos en cuenta por el método de las Necesidades Básicas Insatisfechas. Del mismo modo, las necesidades de alimentación, vestido, transporte, etc. que son consideradas por el método de la línea de la pobreza, no son tomadas de manera directa por el método de las Necesidades Básicas Insatisfechas. El método integrado de medición de la pobreza no es más que la combinación de ambos métodos y es utilizado fundamentalmente con el propósito de reconocer segmentos diferenciados entre los pobres, y también para entender el énfasis que debe ponerse en las políticas antipobreza. Mientras que la población objetivo identificado por el método de la línea de la pobreza (individuos con gastos o ingresos insuficientes) requieren de políticas salariales, de empleo, generación de ingresos (políticas económicas), la población objetivo identificadas por el método de las Necesidades Básicas Insatisfechas requiere políticas que permitan el acceso a servicios de agua, educación, viviendas adecuadas, etc. (políticas sociales). La situación de pobreza que es posible distinguir utilizando el método integrado se resume en el siguiente cuadro:
Es decir, debido a que los indicadores utilizados por los métodos de la NBI y de la línea de la pobreza tienen comportamientos diferentes en el corto y largo plazo, es posible identificar situaciones de pobreza estructural y pobreza coyuntural. En concreto, los grupos en situación de pobreza identificados con el método integrado tienen las siguientes características: La población en situación de pobreza crónica es aquella que a lo largo de su vida no ha logrado satisfacer sus necesidades básicas y a la vez presenta ingresos por debajo de la línea de la pobreza. La población en pobreza inercial es aquella que ha mostrado al menos una necesidad básica insatisfecha, pero en la coyuntura presenta ingresos superiores a la línea de la pobreza. La población en situación de pobreza reciente es aquella que ha logrado satisfacer todas sus necesidades básicas pero que en la coyuntura muestran ingresos por debajo de la línea de la pobreza. Los integrados socialmente son los que no presentan NBI y a la vez tienen ingresos superiores a la línea de la pobreza. En el presente estudio, en lugar del ingreso se ha considerado el gasto, para realizar las estimaciones.
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