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³ 2.1 LA MEDICION DE LAS NECESIDADES BASICAS ³
³ INSATISFECHAS EN LOS CENSOS DE POBLACION ³
ÀÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÙ
Rubn Kaztman
Comisi¢n Econ¢mica par Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
Montevideo, Uruguay
I. INTRODUCCION
Los mapas de carencias cr¡ticas han sido concebidos como instru
mentos tcnicos, objetivos y de aplicaci¢n uniforme cuya
finalidad es contribuir a la racionalizaci¢n y optimizaci¢n
del gasto social. Con ese prop¢sito buscan estimar, a nivel tan
desagregado como se quiera, el peso relativo de hogares con
carencias cr¡ticas en el total de hogares de cada localidad o
estrato de asentamiento poblacional. Tambin permiten identi-
ficar las carencias mas importantes en cada unidad geogr fica y
analizar el perfil sociodemogr fico de los hogares con
carencias contrast ndolo con el del resto de los hogares.
A mi juicio, los mapas de carencias cr¡ticas constituyen la
utilizaci¢n mas ambiciosa y exitosa de la informaci¢n censal
con fines de programaci¢n social. Sus bondades se tornan
evidentes dadas las limitaciones de los censos para incorporar
cualquier tipo de investigaci¢n que exceda los prop¢sitos que
tradicionalmente orientan su dise¤o. En efecto, la recolecci¢n
simult nea, el procesamiento y la difusi¢n de informaci¢n
confiable sobre la totalidad de la poblaci¢n de un pa¡s
requieren una organizaci¢n que pueda controlar los detalles de
cada paso del censo. Lo costoso y complejo de esta operaci¢n
restringe la capacidad de las oficinas estad¡sticas para
aceptar demandas tem ticas mas all del m¡nimo indispensable
para obtener una radiograf¡a peri¢dica de la situaci¢n socio-
demogr fica. Pese a ello, dado que el reconocimiento generali-
zado de la utilidad de los mapas de necesidades b sicas
insatisfechas para orientar las pol¡ticas sociales ha
contribuido a prestigiar la labor de las oficinas nacionales de
estad¡stica, los responsables de esas tareas parecen mostrar
una mayor permeabilidad a la inclusi¢n o modificaci¢n de
preguntas que permiten, sin desvirtuar los objetivos originales
del censo, mejorar la investigaci¢n de la magnitud, locali-
zaci¢n y caracter¡sticas de los hogares con carencias cr¡ticas.
En los pa¡ses latinoamericanos que aplicaron esta metodolog¡a,
la difusi¢n de sus resultados revelan el gran potencial de los
censos como fuente de informaci¢n para el ataque a la pobreza;
elev¢ la sensibilidad p£blica sobre el tema y promovi¢ un
debate nacional sobre la adecuaci¢n de los indicadores de
pobreza. Todo ello tuvo un efecto benfico general: estimul¢ la
uniformaci¢n de las definiciones y usos de indicadores entre
los organismos responsables de la acci¢n social; redujo la
duplicidad de esfuerzos y cre¢ condiciones para integrar la
informaci¢n y coordinar mejor la acci¢n dirigida hacia los
pobres.
La importancia de este £ltimo logro no ha sido, a mi entender,
suficientemente destacada. En los £ltimos a¤os, aquellos que
desde distintos ngulos se ocupan del tema de la pobreza han
tenido oportunidades de observar un creciente acercamiento de
los especialistas en las distintas tareas que median entre el
pensamiento y la intervenci¢n social: los que conceptualizan y
operacionalizan el problema, los productores de datos que
organizan la recolecci¢n de informaci¢n y la procesan, expertos
en inform tica que desarrollan o adaptan tecnolog¡as georeferen-
ciales, analistas de informaci¢n, dise¤adores, decisores,
implementadores y evaluadores de programas. Esto ha resultado
en una sinergia positiva, en la cual los esfuerzos por
racionalizar y optimizar el gasto social tienen como contra-
partida una racionalizaci¢n y optimizaci¢n de la inversi¢n en
metodolog¡as y tcnicas, as¡ como un continuo refinamiento
conceptual. En la medida que favorecieron el desarrollo de
formas simples, atractivas y f cilmente inteligibles de
presentaci¢n de los diagn¢sticos, los mapas de carencias
criticas se constituyeron en un eslab¢n crucial en este proceso
de articulaci¢n entre pensamiento y acci¢n en la lucha
anti-pobreza.
Por el lado de los usuarios, el reconocimiento de la impor-
tancia y la potencialidad de los mapas de carencias criticas
con base censal ha despertado interrogantes sobre sus virtudes
y limitaciones, as¡ como sobre la medida en que pueden llegar
a satisfacer demandas mas complejas de informaci¢n social, o
revelar las cambiantes formas que asume la pobreza. En lo que
sigue plantear sintticamente cinco de los interrogantes mas
frecuentes referidos a estos mapas: i) su capacidad de incluir
o excluir beneficiarios de las pol¡ticas contra la pobreza;
ii) la capacidad de hacer comparaciones en el tiempo; iii) la
capacidad de hacer comparaciones en el espacio; iv) la oportu-
nidad de la informaci¢n, y v) la adecuaci¢n de las variables
investigadas. Finalmente, presentar una discusi¢n detallada de
los indicadores que fueron incorporados al mapa de necesidades
b sicas insatisfechas en el Uruguay, con base en el censo de
1985.
II.VIRTUDES Y LIMITACIONES DE LOS MAPAS CENSALES DE CARENCIAS
CRITICAS
A. Problemas de inclusi¢n y de exclusi¢n: restricciones en cuanto
al tipo de pobreza que se investiga
Para responder al interrogante acerca de la capacidad de los
mapas de incluir o excluir categor¡as de pobres, es conveniente
hacer un r pido repaso de los criterios de construcci¢n de
indicadores de necesidades b sicas insatisfechas. Estos fueron
b sicamente cinco. El primero, que podemos denominar de agre-
gaci¢n geogr fica, busca localizar y analizar hogares con
carencias con la mayor desagregaci¢n geogr fica posible.
El £nico instrumento de recolecci¢n de datos con la cobertura
requerida para alcanzar este objetivo es el censo de poblaci¢n.
La elecci¢n del censo, a su vez, pone l¡mites muy claros
a la selecci¢n de indicadores. El segundo es el criterio de
"representatividad". Dada la limitaci¢n recin mencionada, y
como una forma de garantizar que las caracter¡sticas seleccio-
nadas sean representativas de la incapacidad de satisfacci¢n
de un conjunto de necesidades mas amplio que el que investiga
el censo, se establece que los indicadores deben mostrar una
asociaci¢n estad¡sticamente significativa con la pobreza por
ingreso. El tercero es el criterio de "universalidad". Este
criterio busca que el acceso a bienes o servicios que permiten
satisfacer la necesidad b sica considerada se encuentre dentro
de las opciones razonablemente factibles para todos los hogares
del territorio nacional. Una necesidad se considera insatis-
fecha s¢lo cuando refleja privaciones agudas, y satisfecha
cuando se plantean dudas sobre el car cter critico de la
carencia, o cuando los indicadores se prestan al registro de
situaciones heterogneas en distintos mbitos geogr ficos.
El cuarto criterio es el de "estabilidad". Este da prioridad a
indicadores que, por su menor sensibilidad a la coyuntura,
reflejen caracter¡sticas relativamente permanentes de los
hogares. El £ltimo criterio es el de "simplicidad". Se aplica
toda vez que se enfrentan dos o mas opciones de validez similar
para la medici¢n de una carencia critica, con el objeto de
seleccionar el indicador mas simple y f cilmente inteligible.
Los indicadores construidos en base a estos criterios minimizan
el riesgo de incluir hogares de baja vulnerabilidad social en
el total de hogares con carencias. Por su parte, el alto nivel
de desagregaci¢n que es posible alcanzar con la informaci¢n
censal, y la creciente accesibilidad a paquetes inform ticos
con metodolog¡as georeferenciales que permiten trabajar con
localidades peque¤as, altamente homogneas en cuanto a las
carencias de los hogares comprendidos, hace que los mapas as¡
elaborados resulten de gran utilidad para focalizar la acci¢n
de las pol¡ticas sociales.
Desde el punto de vista de las limitaciones, los indicadores
seleccionados no permiten localizar -ni obviamente analizar-
aquellos hogares que habiendo sufrido recientemente procesos de
movilidad descendente pueden considerarse nuevos pobres y que,
como tales, tienen niveles educativos, normas de asistencia
escolar para sus hijos y una infraestructura de vivienda
propios de su posici¢n anterior. En las circunstancias pre-
sentes de muchos pa¡ses latinoamericanos esta es sin duda una
limitaci¢n importante, teniendo en cuenta que la nueva pobreza
es un fen¢meno emergente de los procesos de reconversi¢n y
ajuste que se generalizan en la regi¢n, cuya importancia con
respecto a los cambios en el perfil de las estructuras sociales
no ha sido todav¡a debidamente diagnosticada ni, por supuesto,
evaluada en cuanto a sus consecuencias sociopol¡ticas. Lo que
s¡ resulta evidente, es que en el futuro inmediato tendremos
que prepararnos para estimar la magnitud de los nuevos pobres,
conocer sus caracter¡sticas, y producir informaci¢n £til para
el dise¤o e implementaci¢n de pol¡ticas que reduzcan su
vulnerabilidad e impidan la activaci¢n de mecanismos que lleven
a su marginaci¢n y a la pobreza cr¢nica.
Otra limitaci¢n deriva del hecho de que los mapas identifican
agregados geogr ficos. Ello trae aparejado al menos dos sesgos.
Por un lado, cierto monto de recursos se filtran a hogares no
pobres que por residir en aglomerados con altas concentraciones
de pobreza aumentan sus posibilidades de ser beneficiarios de
los bienes o servicios que distribuyen las pol¡ticas. Por otro,
hogares que forman parte de la poblaci¢n a la cual se dirigen
los programas pero que est n ubicados en localidades con baja
densidad de pobreza, no son alcanzados por las pol¡ticas de
base territorial. Esto implica que la eficacia de los mapas
como proveedores de informaci¢n para pol¡ticas anti-pobreza
est muy vinculada al grado de concentraci¢n espacial de los
hogares con carencias criticas y a la homogeneidad de sus
perfiles. Su eficiencia, sin embargo, es generalmente alta,
puesto que el costo de la desviaci¢n de recursos suele ser
menor que el de los recursos administrativos que ser¡a
necesario movilizar para afinar la selecci¢n.
B. Comparabilidad en el tiempo
1. Consideraciones generales
Aunque los mapas de carencias criticas no fueron dise¤ados con
ese prop¢sito, la mayor¡a de sus usuarios no dejan de hacer
deducciones sobre la evoluci¢n de dichas carencias toda vez que
disponen de informaci¢n para dos o mas puntos del tiempo.
Ciertas deducciones pueden hacerse y otras no. Los datos
resultan £tiles para evaluar avances y retrocesos en cada
indicador, y con apoyo de informaci¢n adicional, tambin se
pueden interpretar validamente como xitos y fracasos parciales
del impacto provocado por diversos programas. Pero en este caso
es necesario avanzar con cautela. La mejor¡a de algunos indica-
dores (por ejemplo, hacinamiento, capacidad de subsistencia y
asistencia escolar) puede estar afectada, mas que por el
impacto de programas espec¡ficos de vivienda, de educaci¢n, o
de apoyo a familias numerosas, por fen¢menos tales como la
reducci¢n de la fecundidad o la expansi¢n del empleo, los que
ciertamente responden a otros determinantes.
Los recaudos deber n ser mayores cuando se trate, ya no de
seguir la evoluci¢n de indicadores singulares, sino de inter-
pretar globalmente las variaciones en el porcentaje de hogares
o personas que aparecen con necesidades b sicas insatisfechas.
En primer lugar, tales variaciones no deben interpretarse como
cambios en la magnitud de la pobreza. Ya mencion que los
indicadores corrientes de NBI (necesidades b sicas insatis-
fechas) no permiten identificar a los nuevos pobres y, como se
ver mas adelante, por su construcci¢n es muy probable que
tambin subestimen la pobreza cr¢nica urbana. Por lo tanto, aun
cuando la preocupaci¢n que da origen a los mapas est unida a
la b£squeda de informaci¢n sobre las situaciones que afectan a
los grupos poblacionales de alto riesgo, como el ¡ndice general
de NBI mide s¢lo un segmento de ellos, la comparaci¢n no
permite seguir la evoluci¢n de la pobreza.
En segundo lugar, debe tenerse presente que la representa-
tividad que muestran los indicadores censales de NBI con
respecto a otras dimensiones de la pobreza var¡a con el tiempo,
consideraci¢n pertinente cuando se est trabajando con datos
censales recogidos con diferencias de al menos diez a¤os en
pa¡ses sometidos a cambios socioecon¢micos muy acelerados. Si
contrastamos esta situaci¢n con la metodolog¡a empleada para la
estimaci¢n de las l¡neas de pobreza, encontramos que esta
£ltima incorpora la relatividad temporal. Ella est impl¡cita
cuando en la selecci¢n de los satisfactores de la canasta de
consumo se toman en cuenta los patrones de comportamiento de un
estrato de referencia que se ubica por encima de la l¡nea de
pobreza, suponiendo que dichos patrones reflejan transforma-
ciones culturales en las formas de satisfacci¢n de las necesi-
dades b sicas que van definiendo umbrales cambiantes de las que
se consideran condiciones dignas de vida. En rigor, tambin en
la metodolog¡a de construcci¢n de los indicadores de NBI est
contemplada la actualizaci¢n peri¢dica de los indicadores a
travs de la relaci¢n de cada uno de ellos con la pobreza por
ingreso, y de la consulta a jueces especializados en las
distintas dimensiones de las necesidades b sicas. Sin embargo,
en la pr ctica y seg£n el conocimiento del autor de estas
notas, all¡ donde se han hecho comparaciones en el tiempo, no
se han modificado los indicadores utilizados en la versi¢n
original.
A los efectos de ilustrar la necesidad de modificar los indica-
dores de NBI, en toda comparaci¢n temporal v lida consideremos
el de "capacidad de subsistencia". Este indicador busca
identificar los hogares con una baja capacidad potencial de
obtener ingresos para la subsistencia adecuada de todos sus
miembros. Para ello, clasifica como hogares con carencias
criticas aquellos cuyos jefes tienen, por un lado, un nivel de
educaci¢n lo suficientemente bajo como para constituir una
clara desventaja en cuanto a sus posibilidades de competir en
un mercado ocupacional con un aumento acelerado de demanda de
calificaciones; por otro, un n£mero relativamente alto de no
perceptores con respecto a los perceptores (se incluyen entre
stos los trabajadores familiares no remunerados).
Una primera precisi¢n que fue necesario introducir, fue la de
condicionar el requisito de educaci¢n a la edad del jefe. El
an lisis de los datos de la encuesta de hogares de Uruguay
permiti¢ observar que en los jefes menores de 45 a¤os el no
haber finalizado el ciclo de educaci¢n primaria estaba
fuertemente asociado a ingresos personales por debajo de la
l¡nea de pobreza, pero que entre los mayores de esa edad, el
n£mero de a¤os de educaci¢n necesario para rebasar la l¡nea de
pobreza descend¡a abruptamente. Esta diferencia se vincula a
derechos y privilegios adquiridos por la antiguedad en los
puestos de trabajo, pero tambin con los cambios ocurridos en
los criterios de reclutamiento del mercado laboral. Una buena
parte de los mayores de 45 a¤os se incorporaron al mercado
cuando el hecho de saber leer y escribir era una condici¢n
suficiente para ser considerado candidato potencial para el
sector p£blico y para una amplia variedad de actividades
privadas. Una vez insertos en la estructura ocupacional, la
acumulaci¢n de experiencia y la adquisici¢n de derechos en un
mercado fuertemente sindicalizado les permitieron obtener y
mantener un nivel de ingresos alto en relaci¢n a personas de
generaciones posteriores con niveles de educaci¢n similares.
Estas consideraciones nos llevaron a definir distintos niveles
de educaci¢n para ambos grupos de edad, con miras a homo-
geneizar sus ventajas relativas en el mercado. En el grupo mas
joven se estableci¢ un m¡nimo de cinco a¤os de educaci¢n
primaria. Entre los mayores de 45 a¤os, en cambio, se estable-
cieron s¢lo dos a¤os de educaci¢n formal, tomando en cuenta el
hecho de que en las areas rurales uruguayas durante mucho
tiempo hubo escuelas que completaban el ciclo primario con s¢lo
tres a¤os.
Al comparar los datos de este indicador diez a¤os despus, se
observan dos fen¢menos. Por un lado, aumentan los promedios
educativos de ambos segmentos etarios de jefes de hogar. Entre
los mayores de 45 a¤os se encuentra la cohorte que en el censo
anterior tenga de 35 a 44 a¤os y ya mostraba mayores niveles de
escolaridad, y a los menores de 45 a¤os se agreg¢ una cohorte
muchos de cuyos miembros se encontraban estudiando en el censo
anterior. Por otro lado, se produjo una devaluaci¢n de la
educaci¢n reflejada en menores ingresos en promedio, absolutos
y relativos, para un mismo nivel de educaci¢n formal. Este
hecho no s¢lo afect¢ a Uruguay, sino que est presente en todos
los pa¡ses de los que se dispone de informaci¢n entre 1980 y
1990. O sea que, a los efectos de hacer una comparaci¢n v lida,
los cambios mencionados obligan a modificar los m¡nimos de
escolarizaci¢n fijados para cada grupo de edad en el indicador
de capacidad de subsistencia.
En resumen, los indicadores de NBI, sin modificaciones,
permiten el seguimiento de los avances y retrocesos en cada uno
de ellos y, con el cuidado correspondiente, sacar conclusiones
sobre el xito o fracaso de pol¡ticas dirigidas a satisfacer
cada carencia. Pero no permiten estimar la evoluci¢n ni de la
pobreza, ni de la magnitud de los hogares con carencias
criticas. Esta £ltima estimaci¢n requerir¡a tareas de revali-
daci¢n que aseguren la representatividad de los indicadores
seleccionados con respecto al conjunto de satisfactores
psicof¡sicos y culturales que constituyen, en cada momento
hist¢rico, la condici¢n m¡nima necesaria para el funcionamiento
de la vida humana en una sociedad espec¡fica.
2. Factores que intervienen en las tendencias del ¡ndice del NBI
A esta altura conviene hacer un parntesis a fin de explorar
con mas detalle algunos de los factores que determinan la
direcci¢n de las tendencias que se observan en los indicadores
de NBI. Al respecto, parto de una constataci¢n: contrariamente
a lo que cabr¡a esperar, la mayor¡a de los pa¡ses de los que
existen datos sobre la evoluci¢n de los hogares con necesidades
b sicas insatisfechas durante la crisis econ¢mica de la dcada
de los a¤os 80, no reflejan el deterioro de la situaci¢n de los
hogares que se manifiesta en los datos de empleo e ingresos.
Ello surge del an lisis de los datos de varios documentos
nacionales y regionales que permiten observar la evoluci¢n del
porcentaje de hogares con NBI en distintos per¡odos de la
dcada pasada en ocho pa¡ses (Bolivia, Colombia, Ecuador, Per£,
Venezuela, Argentina, Chile y Uruguay). De stos, s¢lo el Per£
muestra un peque¤o aumento en el porcentaje de poblaci¢n urbana
con NBI entre 1981 y 1985. Por otra parte, en los pocos casos
en los que me fue posible hacer razonablemente compatibles las
areas y fechas de datos de porcentajes de hogares con NBI y
porcentajes de hogares por debajo de la l¡nea de pobreza, los
resultados muestran un claro desajuste entre la evoluci¢n de
uno y otro indicador (cuadro 1), con un comportamiento
claramente m s positivo del indicador de NBI.
Las razones de esta discrepancia han sido analizadas, desde
distintas ¢pticas, en varios documentos En s¡ntesis, ellas se
refieren principalmente a la acci¢n de fen¢menos tales como:
Cuadro 1
HOGARES URBANOS CON NECESIDADES BASICAS INSATISFECHAS
Y POBRES CON INGRESOS
(Porcentaje sobre total de hogares urbanos)
ÚÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÂÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÂÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÂÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÂÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄ¿
³ Pa¡s ³ A¤o ³ NBI ³ A¤o ³ LP (1) ³
ÀÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÁÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÁÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÁÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÁÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÙ
Argentina (2) 1980 16,6 1980 5,0
1988 11,5 1990 16,0
Colombia 1973 50,0 1970 38,0
1988 15,1 1988 35,5
Per£ (3) 1981 27,0 1979 29,0
1986 27,2 1986 37,0
Uruguay (4) 1984 11,1 1985 20,5
1989 8,4 1992 9,2
Venezuela 1981 34,3 1981 12,0
1988 27,0 1988 20,0
ÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄ
(1) Porcentaje de hogares bajo la l¡nea de pobreza;
(2) Gran Buenos Aires;
(3) Lima y Callao;
(4) Montevideo.
Fuentes: Para l¡neas de pobreza: CEPAL, 1994b.
Para hogares con NBI: PNUD, 1990.
Para Uruguay: CEPAL, Oficina de Montevideo, 1990.
i) El tiempo de maduraci¢n de inversiones en infraestructura
de educaci¢n, vivienda, saneamiento y agua potable, cuyo
inicio y ejecuci¢n son previos a la crisis, pero cuyos
efectos sobre la situaci¢n de los hogares comienzan a
observarse durante la misma.
ii) La inercia de los factores culturales, que hace que una
vez instalada la imagen que asocia la educaci¢n al
mejoramiento de las condiciones de vida, los padres
tiendan a hacer el m ximo esfuerzo para garantizar la
continuidad de la asistencia escolar de sus hijos.
iii) La resistencia a renunciar a logros en el acceso a
servicios p£blicos (agua, saneamiento, educaci¢n) o a los
que son productos de inversiones realizadas en el pasado
(vivienda). Estas resistencias marcan prioridades en el
desahorro, en el orden en de tienen mayor incidencia en
los niveles de equidad social.
v) Las preferencias estatales por la selecci¢n y fijaci¢n de
metas f cilmente inteligibles. Distintos gobiernos de la
regi¢n hicieron uso de algunos de los indicadores que
forman el ¡ndice para fijar metas sociales, concentrando
sus esfuerzos en la reducci¢n del nivel de carencias
cr¡ticas que stos denunciaban.
vi) Como se se¤al¢ anteriormente, algunos de los indicadores
seleccionados est n vinculados de manera directa o
indirecta a la tasa de natalidad (hacinamiento, asisten-
cia escolar y capacidad de subsistencia). Los tres
aumentan su probabilidad de descender cuando hay menos
ni¤os, o cuando el peso de stos en el total de la
poblaci¢n disminuye (tambin el porcentaje de hogares por
debajo de la l¡nea de pobreza deber¡a bajar, por la
misma raz¢n). Dada la tendencia secular a la reducci¢n de
la natalidad en todos los pa¡ses de la regi¢n, ser¡a
dable esperar que por este solo hecho se produjera
una reducci¢n en el porcentaje de hogares con NBI.
La consideraci¢n de estos factores ayuda a clarificar el
estricto significado de la reducci¢n del porcentaje de hogares
con necesidades b sicas insatisfechas en el marco de un
programa de acciones contra la pobreza, sin negar que tal
reducci¢n pueda implicar un mejoramiento real de las condi-
ciones de vida de los hogares.
C. Comparabilidad en el espacio
Como se ha dicho, uno de los criterios b sicos para definir los
indicadores que forman el ¡ndice de NBI es que los puntos de
corte de cada indicador se establecen a niveles lo suficiente-
mente cr¡ticos (privaciones agudas) como para garantizar que
las alternativas de superaci¢n de cada una de esas carencias
formen parte del dominio de opciones factibles de los hogares
del universo analizado.
La aplicaci¢n de este criterio, sin embargo, se subordin¢ en
algunos casos al tipo de necesidad, partiendo del supuesto de
que la satisfacci¢n en un cierto grado de algunas de las
necesidades analizadas constitu¡a un requisito ineludible para
que las personas pudieran integrarse a la sociedad, con
independencia de la mayor o menor facilidad que brindara la
infraestructura local para satisfacer esa necesidad. Tal es el
caso de la asistencia escolar para los ni¤os en edad escolar.
Si bien es sabido que factores como la distancia entre el hogar
y la escuela, los caminos, los problemas de transporte, el
clima, la infraestructura de los establecimientos, su dotaci¢n
de recursos pedag¢gicos o de docentes calificados, as¡ como las
demandas de trabajo infantil en las tareas agropecuarias, se
confabulan para que los ni¤os de algunas areas rurales
encuentren obst culos para asistir a las escuelas, se consider¢
que si el ni¤o en edad escolar no va a la escuela se le condena
a la exclusi¢n y a la marginaci¢n, tanto en el mundo rural como
en el urbano, neg ndole un derecho que es condici¢n necesaria
para su incorporaci¢n al mercado de trabajo actual y para el
ejercicio de la ciudadan¡a plena. En otras palabras, la no
asistencia a la escuela es una carencia cr¡tica en toda la
geograf¡a del pa¡s, constituyendo, por ello, un dato que incide
significativamente en la elaboraci¢n e implementaci¢n de la
pol¡tica educativa.
Pero, con excepci¢n de la asistencia escolar, respecto al resto
de los indicadores se puede afirmar que la decisi¢n de selec-
cionar los umbrales de satisfacci¢n dentro de un dominio de
alternativas accesibles a todos los hogares de un pa¡s, si bien
tuvo la ventaja de minimizar el riesgo de inclusi¢n de no
pobres, tambin tuvo la desventaja de producir un efecto de
"nivelaci¢n hacia abajo" que, al acentuar el car cter cr¡tico
de cada carencia, sesg¢ la informaci¢n hacia la exclusi¢n de
pobres urbanos, y por ende llev¢ a subestimar la pobreza urbana.
La decisi¢n de trabajar con los mismos indicadores en las areas
urbana y rural lleva impl¡cito un supuesto de homogeneidad
cultural. Sin duda, el significado que cada persona da a su
situaci¢n est muy influenciado por las im genes que predominan
en su medio acerca de que es lo que se entiende por condiciones
dignas de vida. Tales significados, a su vez, afectan sus
actitudes y comportamientos, sus sentimientos de pertenencia o
de marginaci¢n de la comunidad en que vive, su capacidad y
disposici¢n de hacer uso del "capital social" que resulta de su
participaci¢n en ella, y, por £ltimo, su respuesta ante las
oportunidades que se puedan abrir para salir de la pobreza.
As¡, en muchos pa¡ses de la regi¢n, los miembros de un hogar
urbano que no dispongan de un televisor o de acceso a agua de
red experimentar n sentimientos de marginaci¢n, mientras que
muy probablemente esa situaci¢n no provoque los mismos senti-
mientos en el medio rural.
Consideraciones como las anteriores apuntan a la conveniencia
de desarrollar indicadores distintos, o al uso de ponderaciones
diversas, para las areas rural y urbana. Sin embargo, debe
tenerse presente que ello conduce a un dise¤o metodol¢gico mas
complejo y, por ende, mas costoso. Por un lado, porque el
ajuste de la definici¢n y validaci¢n de indicadores a las
realidades de las distintas areas requiere un trabajo mas
detallado. Por otro, porque si se acepta la importancia del
elemento cultural en la diferenciaci¢n rural urbana, y se
relativiza por ese medio el significado de las carencias, se
hace l¢gicamente necesario aplicar el mismo criterio (o
justificar por que no se aplica) para diferenciar otras areas
como, por ejemplo, centros urbanos de distinto tama¤o, o
regiones, como podr¡a ser en el caso del nordeste y el sur de
Brasil.
Dados los problemas de costos y las complejidades de dise¤o que
traer¡a aparejada la decisi¢n de considerar los factores
subculturales, sta deber¡a tomarse s¢lo en aquellos casos en
los que la significaci¢n de los mismos es muy clara. Como no es
f cil encontrar evidencia al respecto, parecer¡a conveniente
tomar como proxy el nivel de las diferencias en las condiciones
de vida entre distintas areas de un pa¡s. De este modo, en los
pa¡ses que presentan caracter¡sticas mas homogneas se
aplicar¡an los mismos indicadores, mientras que en aquellos
donde las diferencias son muy pronunciadas se buscar¡a definir
indicadores que contemplen el significado que las poblaciones
correspondientes dan al acceso a los mismos servicios. Esta
£ltima opci¢n evitar¡a la "nivelaci¢n hacia abajo", reduciendo
de ese modo el riesgo de excluir del grupo de los pobladores
urbanos con carencias, a los que se sienten y act£an como tales.
D. Oportunidad de la informaci¢n
La base censal de los mapas pone limites claros a su capacidad
para captar cambios en la situaci¢n de los potenciales
receptores de pol¡ticas sociales. Los pa¡ses que mantienen un
sistema anual o semestral de encuestas, y que logran articular
esa fuente de informaci¢n con la de los censos, est n en
condiciones de monitorear la evoluci¢n del n£mero de hogares
afectados por carencias criticas y de sus perfiles sociodemo-
gr ficos. La validez de este monitoreo, que obviamente s¢lo se
aplica en las localidades cubiertas por la representatividad
muestral de la encuesta, requiere mantener una mirada perma-
nente sobre los umbrales de dignidad en las condiciones de vida
que son aceptados por la mayor¡a de la sociedad, y contar con
los recursos humanos y financieros para ajustar los indicadores
cada vez que se detecten cambios significativos en dichos
umbrales.
Si bien es posible realizar un monitoreo global durante el
per¡odo intercensal, en la mayor¡a de los casos las encuestas
de hogares no permitir n actualizar la informaci¢n a un nivel
de desagregaci¢n £til para la focalizaci¢n de las pol¡ticas
sociales, lo que crea una tensi¢n entre el flujo de informaci¢n
y la din mica de las demandas de los beneficiarios y los
requerimientos de gesti¢n de los programas anti-pobreza.
E. Adecuaci¢n de las variables investigadas
Los indicadores de NBI son seleccionados por su capacidad de
representar las carencias criticas que afectan a los hogares de
un pa¡s. Pero si se reconoce que, por un lado, distintas
categor¡as sociales est n afectadas por distintas carencias y,
por otro, existen razones pr cticas que hacen conveniente
seleccionar un n£mero reducido de indicadores, resulta inevi-
table que el ¡ndice que resume la combinaci¢n de un conjunto
necesariamente limitado de indicadores sea mas sensible a la
presencia de las carencias que afectan a algunas categor¡as
sociales que a otras.
A manera de ilustraci¢n: Se suele objetar que los indicadores
que se utilizan corrientemente est n sesgados hacia las
familias con hijos (hacinamiento, asistencia escolar, capacidad
de subsistencia) y no dan la consideraci¢n debida a hogares
cuyos miembros se encuentran en otras etapas del ciclo de vida
familiar; por ejemplo, los hogares donde hay ancianos. El sesgo
evidentemente existe. Su direcci¢n depende de las limitaciones
de las fuentes de informaci¢n y, dentro del reducido margen de
selecci¢n de indicadores que stas permiten, de las orientacio-
nes prioritarias entre los responsables de la pol¡tica social.
Desde este £ltimo punto de vista, la decisi¢n de seleccionar
indicadores que detectan situaciones que afectan primariamente
a los menores de edad se bas¢ en la conclusi¢n, apoyada por los
resultados de numerosos estudios, de que es justamente en las
familias con ni¤os donde se da la mayor frecuencia de hogares
pobres, que la proporci¢n de ni¤os pobres es mayor que la
proporci¢n de pobres en cualquier otro grupo de edad y que,
adem s, es en los hogares donde predomina este grupo etario
donde conviene focalizar las pol¡ticas, a los efectos de
quebrar los anillos de reproducci¢n de la pobreza, acci¢n que,
a su vez, se presenta como la forma m s eficaz de atacar el
problema de la pobreza a mediano y largo plazo.
F. Conclusi¢n
El mapa de necesidades b sicas insatisfechas es un instrumento
sumamente £til para el dise¤o e implementaci¢n de pol¡ticas
sociales y, en particular, para la racionalizaci¢n de la lucha
contra la pobreza. Su eficiencia es muy alta, si se toma en
cuenta la simplicidad relativa de su administraci¢n y el bajo
costo que implica aprovechar los resultados de una operaci¢n
que cuenta con financiaci¢n propia, que los estados realizan en
forma regular y que cubre en forma simult nea la totalidad de
la poblaci¢n. Sus resultados permiten la detecci¢n de asenta-
mientos humanos de tama¤o muy reducido con altos niveles de
concentraci¢n de hogares con necesidades b sicas insatisfechas,
examinar las carencias cr¡ticas espec¡ficas que los afectan, y
analizar sus perfiles sociodemogr ficos.
Las limitaciones de este recurso operativo son claras. La
confiabilidad y precisi¢n de los datos censales est n lejos de
alcanzar el nivel que se podr¡a obtener a travs de un
instrumento espec¡ficamente dise¤ado para investigar carencias
cr¡ticas. La nueva pobreza no es captada, y se subestima la
urbana cuando se utilizan los mismos indicadores de umbrales de
satisfacci¢n para todo el territorio nacional. El monitoreo de
la evoluci¢n del n£mero de hogares con NBI debe atender a los
cambios en los est ndares generales de vida, controlando perma-
nentemente que los indicadores, o sus ponderaciones, se ajusten
a dichos cambios. La comparaci¢n espacial requiere tomar en
cuenta los patrones culturales que en distintos contextos
geogr ficos orientan la evaluaci¢n que hace la poblaci¢n sobre
sus propios niveles de vida.
La decisi¢n de elaborar y aplicar los dise¤os metodol¢gicos que
permitir¡an salvar algunas de estas limitaciones deber
evaluarse, en cada caso, contrastando los costos adicionales
que demandar¡a tal operaci¢n con los beneficios adicionales en
relaci¢n con el logro de las metas que justificaron la
construcci¢n de los mapas.
III. INDICADORES CENSALES DE SATISFACCION DE NECESIDADES BASICAS
En esta secci¢n se har un an lisis detallado del proceso de
construcci¢n de cada uno de los indicadores de necesidades
b sicas insatisfechas utilizados en la elaboraci¢n del mapa de
la distribuci¢n de los hogares con necesidades b sicas insatis-
fechas en el Uruguay.
A. Calidad del agua que se utiliza para beber y cocinar
El acceso permanente a fuentes de agua que garanticen un m¡nimo
de condiciones sanitarias constituye, sin duda, una necesidad
b sica para todos los hogares, con independencia de su locali-
zaci¢n geogr fica. Inversamente, su carencia representa para
las personas y sus familias una privaci¢n cr¡tica que afecta la
higiene, la salud y el bienestar de cada uno de sus integrantes.
La evaluaci¢n del grado de privaci¢n de cada hogar en esta
materia hace necesario analizar dos aspectos: origen del agua y
forma en que el hogar se abastece de la misma.
1. Origen del agua
Tanto el censo de 1985 como la encuesta nacional de hogares
investigan el origen del agua que los hogares utilizan para
beber y cocinar, informaci¢n que resulta un buen proxy de la
calidad sanitaria del agua en la fuente. Las fuentes que
investiga el censo son: red p£blica o privada, pozo surgente
(que permite acceder a agua de napas profundas, en general no
contaminadas), aljibe o cachimba (recolectores de agua de
lluvia) y cursos naturales de agua como arroyos, r¡os, etc.
Este ordenamiento responde gruesamente a un continuo de calidad
del agua en la fuente. As¡, el agua de red est sometida a
controles peri¢dicos y a procesamientos especiales de
depuraci¢n, y existe una garant¡a p£blica sobre su potabilidad,
lo que no es el caso de otras fuentes. En areas urbanas
relativamente grandes y con asentamientos estabilizados, el
agua de red constituye para la mayor¡a de los hogares una
aspiraci¢n incorporada al dominio de sus opciones factibles. No
as¡ en centros urbanos peque¤os o de formaci¢n reciente, en
asentamientos precarios, o en areas rurales. En estos casos, lo
factible es la construcci¢n de un pozo en las cercan¡as de la
vivienda, de profundidad suficiente como para alcanzar las
napas que transportan agua no contaminada, esto es, no
expuestas a la posibilidad de contaminaci¢n por filtraciones de
sistemas de evacuaci¢n de excretas, de deposiciones humanas o
animales, o de desechos qu¡micos en la superficie del suelo.
Tal peligro es mayor donde mayor es la densidad poblacional y,
por lo tanto, se relaciona con la localizaci¢n geogr fica de
los hogares.
Adem s de la profundidad de la napa, la calidad del agua
tambin est afectada por la naturaleza de los materiales y la
forma de construcci¢n del pozo. La multiplicidad de combina-
ciones en que se presentan estos factores hace que su grado de
adecuaci¢n a est ndares sanitarios nacionales sea muy variable
y que, por lo tanto, resulte dif¡cil adjudicar a la categor¡a
de "pozo surgente" que investiga el censo un significado £nico
en lo que respecta a la calidad del agua de ese origen.
En cuanto a las aguas de otras procedencias: acequias de riego,
reservorios naturales, lluvia recogida en aljibes o cachimbas,
o de arroyos, r¡os, etc., se puede afirmar que manteniendo
constante la localizaci¢n geogr fica, su calidad sanitaria es
inferior a la de las aguas de pozo surgente.
En la elaboraci¢n del ¡ndice de satisfacci¢n de necesidades
b sicas que sirvi¢ de base al Mapa de la pobreza de Argentina,
el Instituto Nacional de Estad¡stica y Censo (INDEC) no tom¢ en
consideraci¢n los datos sobre origen del agua utilizada para
beber y cocinar, debido a que se presumi¢ que en areas rurales
o semi-rurales el acceso a agua de red no entraba dentro del
dominio de las opciones factibles a los hogares y, por lo
tanto, su carencia estar¡a mas determinada por las condiciones
contextuales que por los ingresos de los hogares.12
Si bien esta afirmaci¢n no admite dudas en el caso de agua de
red, los hogares en areas no urbanas o de urbanizaci¢n
incipiente, tienen ante s¡ la alternativa de elegir entre agua
de pozo y agua de otras fuentes (aljibe, cachimba, acequias de
riego, reservorios naturales, etc.). Aun en el medio rural, la
falta de agua potable constituye una privaci¢n remediable si se
tienen los recursos para hacer un pozo de profundidad
suficiente.
Los datos de la Encuesta de hogares del Uruguay permiten
examinar en que medida las distintas categor¡as de origen del
agua en las viviendas se vinculan a distintos niveles de
insuficiencia de ingreso de los hogares. Esta £ltima variable
fue dicotomizada seg£n la l¡nea de pobreza para 1984, y la
primera, agrupando agua de red y pozo, por un lado, y agua de
otras fuentes, por otro. Tanto para Montevideo como para el
interior urbano, la relaci¢n resulta altamente significativa
(ver diagrama 1).
De la lectura de la tabulaci¢n cruzada (ver cuadro 2) se
desprende que, mientras dos de cada tres hogares sin agua de
red o de pozo mostraban ingresos insuficientes para cubrir
necesidades m¡nimas, s¢lo uno de cada cuatro de los que se
tengan acceso a agua de ese origen se encontraba en la misma
situaci¢n. Como se observa en el cuadro, la relaci¢n entre las
dos variables es aun un poco mas acentuada en el interior
urbano.
Cuadro 2
ORIGEN DEL AGUA PARA BEBER Y COCINAR Y CONDICION DE POBREZA 13
MONTEVIDEO E INTERIOR URBANO, SEGUNDO SEMESTRE DE 1984
(Porcentaje sobre total de hogares urbanos)
ÚÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÂÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÂÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄ¿
³ ³ Montevideo ³ Interior urbano ³
³ ÃÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÂÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÅÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÂÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄ´
³ ³ Agua de red ³ ³ Agua de red ³ ³
³ ³ o pozo ³ Otro origen ³ o pozo ³ Otro origen ³
ÀÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÁÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÁÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÁÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÁÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÙ
Pobres 22,8 68,6 46,7 84,4
No pobres 77,2 31,4 53,3 15,6
100,0 100,0 100,0 100,0
(4 516) (210) (4 278) (494)
ÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄ
Fuente: Elaboraci¢n propia en base a la encuesta de hogares de la DGE y C,
segundo semestre de 1984
2. Abastecimiento del agua
Pese a la existencia de una fuerte vinculaci¢n entre origen del
agua que utilizan los hogares para beber y cocinar y su ingreso
per c pita, el examen de datos adicionales nos lleva a plantear
que la calidad del agua en el momento que es utilizada por los
miembros del hogar depende tanto del origen de la misma como de
la forma en que llega y se mantiene en el hogar. Los datos
adicionales mencionados se refieren a una publicaci¢n de la
DGEyC sobre la mortalidad infantil en el Uruguay14 que utiliza
datos del Censo de 1975. El an lisis que hace dicho documento
de la relaci¢n entre la mortalidad infantil y el origen y el
abastecimiento de agua, se basa en el hecho comprobado de que
la calidad de la misma tiene alta incidencia en la aparici¢n de
enfermedades infecto-contagiosas y especialmente en la diarrea
infantil, una de las causas principales de muerte de ni¤os
menores de un a¤o. El estudio de la DGEyC/CELADE muestra que
cuando se desagrega el origen del agua seg£n la forma en que
sta llega finalmente a los miembros del hogar, aquellos
hogares que acceden a agua de red, pero que no tienen ca¤er¡a
dentro de la vivienda, exhiben tasas de mortalidad infantil que
duplican aquellas de los hogares con agua del mismo origen que
s¡ tienen ca¤er¡a dentro de la vivienda (ver cuadro 3), y son
mayores a£n que las que exhiben los hogares que se abastecen de
agua de pozo o de otras fuentes. Estos datos tienden a
corroborar que las formas de abastecimiento de agua afectan las
condiciones sanitarias del hogar y, en particular, la salud de
los ni¤os.
Desafortunadamente, el documento a que hacemos referencia no
presenta informaci¢n desagregada sobre la forma en que el hogar
se abastece de agua cuando su origen no es de red. Pero, de
todos modos, queda claro que la manera en que el agua llega al
hogar puede alterar de manera significativa su calidad de
origen. Por un lado, porque la distancia a la fuente de agua
incide en el tiempo y el esfuerzo para obtenerla y,
consecuentemente, en su uso, haciendo m s o menos dif¡cil el
mantenimiento de niveles m¡nimos de higiene, y afectando el
grado de exposici¢n al riesgo de contaminaci¢n. Por otro lado,
la calidad de los recipientes que se utilizan para su
transporte y almacenamiento, las caracter¡sticas ambientales
del lugar donde queda almacenada, as¡ como el tiempo que queda
all¡ depositada, tambin influyen en la bondad final del
producto.
Inversamente, el acceso al agua dentro de la vivienda implica
no s¢lo un elemento indiscutible de comodidad e higiene, sino
tambin una importante condici¢n sanitaria, en la medida que
dicha facilidad est corrientemente unida a la disponibilidad
de aguas de arrastre para las excretas.
El reconocimiento de la importancia de todos estos factores
conduce a otorgar prioridad a la informaci¢n referida al
abastecimiento m s que al origen del agua, dada su pertinencia
como indicador de la potabilidad del agua en el momento de ser
consumida por los miembros del hogar.
Si bien el Censo de poblaci¢n y vivienda de 1985 investiga el
abastecimiento de agua a la vivienda, el tema no est incluido
en el cuestionario de la Encuesta nacional de hogares. Ello
nos inhibe de poner a prueba la validez de la variable como
indicador de las situaciones de privaci¢n cr¡tica que se
asocian a ingresos por debajo de la l¡nea de pobreza. De todos
modos, dada su vinculaci¢n con la mortalidad infantil, tomando
en cuenta los argumentos expuestos con anterioridad y
atendiendo al esp¡ritu general de establecer el car cter
cr¡tico de la privaci¢n considerada, decidimos elaborar un
indicador de privaci¢n en cuanto a la calidad del agua para
beber o cocinar que incluya todos los hogares en las categor¡as
siguientes:
a) con abastecimiento por ca¤er¡a fuera del terreno y hasta 100
metros de la vivienda;
b) con abastecimiento por ca¤er¡a a m s de 100 metros de la
vivienda, fuera o dentro del propio terreno;
Cuadro 3
URUGUAY: TASAS DE MORTALIDAD INFANTIL POR LUGAR DE RESIDENCIA,
SEGUN ORIGEN DEL AGUA. 1961-1971
(Tasas por mil seg£n el Censo de 1975)
ÚÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÂÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄ¿
³ ³ Origen del agua ³
³ Lugar ÃÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÂÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄ´
³ ³ Red p£blica ³ Aljibe, ³
³ de ÃÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÂÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÂÄÄÄÄÄÄÄÄ´ ³
³ ³Ca¤er¡a dentro³Ca¤er¡a fuera ³ Pozo ³ cachimba ³
³ residencia ³de la vivienda³de la vivienda³surgente³ u otro ³
ÀÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÁÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÁÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÁÄÄÄÄÄÄÄÄÁÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÙ
Total pa¡s 37,3 69,1 52,0 58,9
Montevideo (capital) 35,7 65,8 55,0 64,8
Total urbano (sin capital) 39,6 70,7 59,0 61,2
Capitales departamentales 39,8 73,5 71,6 69,0
Otras ciudades 39,7 63,7 61,3 58,0
Resto urbano 38,5 70,6 50,6 55,8
Otras ciudades
m s resto urbano 39,3 67,0 54,4 56,6
Rural 39,9 63,2 45,0 56,4
ÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄ
Fuente: DGE y CELADE, cuadro 22.
c) con abastecimiento por ca¤er¡a en el terreno hasta 100 metros
de la vivienda y origen del agua clasificado como ®otro¯, y
d) sin abastecimiento por ca¤er¡a y origen del agua clasificado
como ®otro¯ (aguatero, r¡o, arroyo, etc.).
Como se observa, hemos excluido del indicador de privaci¢n
cr¡tica los hogares que tienen ca¤er¡a dentro de la vivienda,
con independencia del origen del agua, y a los que se proveen
de agua de pozo o de aljibe o cachimba a menos de 100 metros de
la vivienda, aun si no tienen ca¤er¡a. Estamos conscientes de
que, especialmente en reas con alta densidad de poblaci¢n,
esta situaci¢n implica riesgos muy importantes para la salud de
los miembros de estos hogares, pero preferimos excluirlos
mantenindonos dentro del esp¡ritu ®conservador¯ que orienta la
construcci¢n del ¡ndice, dado que, en caso contrario, el
indicador hubiera podido prestarse al registro de situaciones
heterogneas en cuanto a su relaci¢n con pobreza, en los
mbitos rural y urbano.
B. Adecuaci¢n de la infraestructura sanitaria de la vivienda
Las caracter¡sticas de las instalaciones sanitarias del hogar
para la higiene personal, la deposici¢n de excretas, y su
procesamiento y eliminaci¢n, son determinantes significativos
de las condiciones de vida de sus miembros. Las instalaciones
sanitarias comprenden los servicios sanitarios (lugares con
construcciones destinadas a la higiene personal y a la
deposici¢n de excretas) y los sistemas o construcciones
dise¤ados para la evacuaci¢n y procesamiento de las excretas.
1. Servicios sanitarios
Los servicios sanitarios de las viviendas satisfacen
necesidades de higiene personal, permiten aliviar las tensiones
f¡sicas que provoca la retenci¢n de desechos corporales, y
evitan las molestias ocasionadas por las emanaciones que stos
producen. La definici¢n de estas necesidades y la forma de
satisfacerlas se han ido modificando a travs del tiempo,
redefinindose paralelamente las caracter¡sticas requeridas de
los servicios sanitarios.
Una forma de identificar los rasgos de los servicios sanitarios
adecuados para la satisfacci¢n de las necesidades mencionadas,
es a travs del examen de los requerimientos de patrones
culturales que definen el uso de esos servicios. En primer
lugar, las salas de ba¤o se conciben por lo general como
espacios destinados a satisfacer las necesidades de eliminaci¢n
de desechos corporales, de higiene y de acicalamiento personal.
La facilidad de su acceso en el momento deseado es un signo de
comodidad y bienestar para los miembros del hogar, por cuanto
condiciona aunque s¢lo parcialmente la satisfacci¢n de estas
necesidades. Como dicha facilidad es inversamente proporcional
al n£mero de personas que tienen acceso a una misma sala de
ba¤o, un indicador sencillo de satisfacci¢n estar¡a dado por su
densidad de uso, tal como se expresa en el cociente entre el
n£mero de personas y el n£mero de ba¤os de una vivienda. Dado
que el censo no investig¢ el n£mero de cuartos de ba¤o de cada
vivienda, no resulta posible elaborar un indicador de ese tipo;
s¢lo se puede identificar la situaci¢n muy cr¡tica de los
hogares que no disponen de servicio sanitario alguno.
En segundo lugar, los patrones culturales que norman las
conductas relacionadas con la higiene personal y la eliminaci¢n
de desechos corporales, ubican tales comportamientos en el
mbito privado; la vigencia de estos patrones se refleja en una
tendencia general a ocultar o disimular el ejercicio de esas
funciones ante personas que no pertenezcan al c¡rculo de
familiares m s ¡ntimo. La satisfacci¢n de esta necesidad
psicosocial de intimidad y privacidad en cuanto a la higiene y
a las deposiciones, se torna m s dif¡cil cuando se comparten
las instalaciones sanitarias con otros hogares. A ello se
agrega que en esos casos resulta dif¡cil para cada uno de los
hogares que lo comparten controlar que el mantenimiento de las
condiciones higinicas del servicio sanitario se ajuste a sus
propios h bitos de higiene. Desde este punto de vista, parece
adecuado considerar las situaciones de ba¤os compartidos por
dos o m s hogares como indicador de carencias importantes.
Finalmente, los servicios sanitarios de los hogares deben
permitir que las personas no sean afectadas por las emanaciones
de las excretas, o por la proliferaci¢n de insectos atra¡dos
por stas, lo que suele ocurrir cuando no existe un sistema de
arrastre de agua de las deposiciones. El indicador de
privaci¢n que nos proporciona el censo para estos casos es el
uso de letrinas.
Se¤alamos, de este modo, tres dimensiones de las necesidades
que conciernen a los servicios sanitarios del hogar cuya
satisfacci¢n contribuye de modo variable al bienestar de los
miembros del hogar: a) eliminaci¢n de desechos personales,
higiene y acicalamiento; b) privacidad, y c) salubridad.
Con miras a garantizar el car cter cr¡tico de la privaci¢n
considerada, optamos por seleccionar para cada dimensi¢n un
indicador de situaciones extremas. As¡, para la primera
dimensi¢n, tomamos solamente los hogares que declaraban no
tener servicios sanitarios; esto es, que no dispon¡an en la
vivienda o en el terreno que sta ocupaba de una instalaci¢n
dise¤ada para la deposici¢n de excretas. Para la segunda y
tercera dimensi¢n consideramos como cr¡tica la situaci¢n de
hogares que compart¡an una letrina con otros hogares, donde se
combinan insalubridad con falta de privacidad. Aun en el medio
rural, estas condiciones de vida pueden ser mejoradas
f cilmente con un m¡nimo de inversi¢n, mediante la construcci¢n
de una letrina.
El conjunto de hogares que no tienen servicios sanitarios en la
vivienda constituye una categor¡a extrema de privaci¢n en esta
rea. En 1985, Uruguay presentaba un 3.8% de los hogares en
estas condiciones, concentrados en el rea rural, donde la
proporci¢n alcanzaba al 13.5%, mientras que en el sector urbano
s¢lo se registraba un 2.5%. El significado de estas cifras
puede relativizarse, compar ndolas con las que se desprenden de
la investigaci¢n del INDEC sobre la pobreza en la Argentina,
seg£n la cual el 4.9% del total de los hogares se registraban
bajo esas condiciones en 1980, alcanzando en el rea rural al
18.1%15 16.
Volviendo al Uruguay, y de acuerdo a los datos del 1985, cuando
se adicionan los hogares que comparten letrina a todos aquellos
que no tienen servicios sanitarios, el porcentaje de los que
presentan privaciones cr¡ticas aumenta al 7.2%, siendo de un
5.5% en las reas urbanas, y de un 16.1% en las rurales.
2. Evacuaci¢n de excretas
Con respecto a las construcciones o conexiones destinadas a la
evacuaci¢n de excretas, se ha considerado como privaci¢n
cr¡tica la falta de conexi¢n a la red cloacal, a una fosa
sptica o a un pozo negro; es decir, a la situaci¢n de los
hogares que no cuentan con un sistema espec¡ficamente dise¤ado
para eliminar o procesar las deposiciones de sus miembros.
Tales circunstancias se¤alan carencias evidentes de comodidad e
higiene, adem s de no satisfacer requerimientos b sicos de
salud dado el riesgo permanente de contaminacion del subsuelo.
®Las consecuencias son m s graves cuando los afluentes llegan a
correr por la superficie, cuando coexisten con pozos o aljibes
para la provisi¢n de aguas y cuando, por deficiencias en las
instalaciones, permiten el contagio a travs de vectores¯17.
El trabajo sobre mortalidad infantil de la DGEyC/CELADE arroja
alguna evidencia en apoyo de esta afirmaci¢n. Como se observa
en el cuadro 4, tanto en los sectores urbanos como en los
rurales la mortalidad infantil es mayor entre los hogares que
no disponen de sistema de evacuaci¢n de ning£n tipo que en el
resto de los hogares.
Cuadro 4
URUGUAY: TASAS DE MORTALIDAD INFANTIL DEL PERIODO 1961-1971
POR LUGAR DE RESIDENCIA, SEGUN EVACUACION DEL SERVICIO SANITARIO
(Tasas por mil seg£n el Censo de 1975)
ÚÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÂÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄ¿
³ Lugar ³ Evacuaci¢n del servicio sanitario ³
³ de ÃÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÂÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÂÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄ´
³ residencia ³ Red ³ Fosa sptica ³ Otro (hueco en el ³
³ ³ p£blica ³ y pozo negro ³ suelo, etc.) y sin servicio ³
ÀÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÁÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÁÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÁÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÙ
Total pa¡s 35,0 52,0 70,4
Montevideo (capital) 34,5 49,1 71,8
Total urbano (sin capital) 35,8 55,5 79,0
Capitales departamento 35,7 62,0 83,9
Otras ciudades 35,2 51,7 70,8
Resto urbano 41,3 50,1 76,5
Otras ciudades
m s resto urbano 36,4 50,9 74,2
Rural 42,5(a) 45,5 61,5
ÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄ
Fuente: DGE y CELADE, 1987, cuadro 22.
(a) Este valor es representativo en su casi totalidad de la zona rural del
departamento de Montevideo.
Es interesante observar tambin que, tanto en el caso de los
hogares que utilizan fosas spticas o pozos negros, como en los
que s¢lo acceden a ®otras¯ formas de deposici¢n de excretas, la
mortalidad infantil es mayor en los centros urbanos que en los
rurales. Esta constataci¢n es congruente con dos fen¢menos que
vale la pena se¤alar. Primero, que si bien en las localidades
m s urbanas, donde la conexi¢n con la red cloacal p£blica entra
dentro del dominio de opciones factibles a los hogares, su
falta puede interpretarse como una situaci¢n de pobreza, ste
no es necesariamente el caso en las reas rurales, en las que
no existe infraestructura cloacal. Segundo, la mayor mortalidad
infantil urbana puede estar reflejando el problema de la
contaminaci¢n del subsuelo y, a travs de ste, de las aguas
utilizadas para beber y cocinar. En efecto, como la
posibilidad de contaminaci¢n es mayor a medida que aumenta la
densidad de hogares sin acceso a la evacuaci¢n de excretas por
la red cloacal, y disminuye con la distancia entre las fuentes
de agua potable y los lugares de deposici¢n, resultar¡a
comprensible que los problemas de contaminaci¢n y sus
consecuencias sobre la salud se concentren en las reas
m s densamente pobladas.
Aun cuando los riesgos para la salud de los moradores de las
viviendas que utilizan tanto fosas spticas como pozos negros
son mayores que en el caso de conexi¢n a la red p£blica, se
puede hacer una distinci¢n entre los dos primeros tipos de
desages. La fosa sptica, cuando se construye de acuerdo a
las especificaciones tcnicas de los gobiernos municipales, es
una c mara cerrada de cemento, a la cual dan los desages y
donde se producen fen¢menos de decantaci¢n y putrefacci¢n.
Estas fosas desaguan finalmente por rebalse, a un pozo de
absorci¢n. El pozo negro, en cambio, es una excavaci¢n cerrada
por una losa y cuyas paredes laterales pueden o no estar
revestidas de ladrillo u otro material, y a la cual van a dar
las materias eliminadas. La fosa sptica es una forma de
desage que ofrece menores posibilidades de contaminaci¢n que
el pozo negro y, por lo tanto, mejor calidad sanitaria. A
pesar de estas diferencias, no fue posible analizar por
separado estas dos formas de desage dado que el censo uruguayo
de 1985 registr¢ los hogares con fosas spticas y con pozos
negros en una misma categor¡a, y que el conjunto de la
informaci¢n que proporciona el censo no permite conocer el
grado en que la construcci¢n de estos servicios se ajusta a los
est ndares definidos por las autoridades sanitarias del pa¡s,
siendo dable suponer la existencia de una amplia variabilidad
en cuanto a la calidad de la construcci¢n seg£n la ubicaci¢n
territorial de la misma.
De este modo, tanto la debilidad de la informaci¢n sobre tipos
y calidades de los servicios de evacuaci¢n de excretas no
conectados a la red p£blica y su falta de desagregaci¢n, como
las variables consecuencias que sobre la salud de las personas
se derivan del uso de esos servicios seg£n su ubicaci¢n, nos
llevan a concluir que el dato censal sobre pozos negros y fosas
spticas no tiene un significado un¡voco en cuanto a la
evaluaci¢n de las condiciones sanitarias del hogar. Por lo
tanto, dada la ¢ptica ®conservadora¯ que hemos asumido y que
nos lleva a excluir del NBI los casos dudosos o que se prestan
a registros de situaciones heterogneas, no incluimos los pozos
negros y las fosas spticas como carencias cr¡ticas,
considerando como tales s¢lo la situaci¢n de aquellos hogares
que no est n conectados ni a la red p£blica, ni a una fosa
sptica, ni a un pozo negro. En el £ltimo censo uruguayo la
proporci¢n de viviendas en estas condiciones alcanz¢ a un 5.3%
del total del pa¡s, un 3.5% en los sectores urbanos y un 18.3%
en el medio rural.
En resumen, el indicador finalmente adoptado para medir el
nivel de adecuaci¢n de las instalaciones sanitarias de la
vivienda define como hogares con necesidades b sicas
insatisfechas en esta dimensi¢n a los que habitan locales sin
servicio sanitario, a los que comparten una letrina con otros
hogares y a los que no cuentan con conexi¢n a pozo negro, fosa
sptica o red p£blica, para la evacuaci¢n y procesamiento de
excretas.
C. Calidad de la vivienda
La vivienda cubre una amplia variedad de necesidades de los
miembros de un hogar, destac ndose entre ellas la protecci¢n o
abrigo contra las inclemencias del tiempo (temperaturas
extremas, viento y lluvia) y contra factores ambientales
adversos (polvo, insectos, etc.). Adem s de definir las
condiciones generales de vida en el hogar, los dficit en la
capacidad que muestran las viviendas para preservar a sus
habitantes de la influencia de estos factores pueden tener
consecuencias objetivas importantes para su salud y, por ende,
afectar sus expectativas de vida. Pero tambin tienen
consecuencias subjetivas no menos importantes, en cuanto a
sentimientos de privaci¢n relativa y de percepci¢n de
marginalidad que surgen al contrastar la propia situaci¢n con
los est ndares vigentes en la sociedad de la cual el hogar
forma parte.
A la funci¢n mencionada de separaci¢n y aislamiento relativo
del medio natural se agrega la funci¢n de separaci¢n y
aislamiento relativo del medio social. En la civilizaci¢n
occidental el hogar se define como un mbito privado de
interacci¢n. El marco normativo que regula y orienta el
comportamiento de sus miembros suele ser m s laxo que el que
rije en el mundo externo y, por lo tanto, brinda un contexto
adecuado para la exteriorizaci¢n de sentimientos y descarga de
tensiones emocionales, que cumplen funciones muy importantes en
los procesos de socializaci¢n de los ni¤os, y en los mecanismos
que mantienen la estabilidad ps¡quica de los adultos.
En este sentido, los requerimientos habitacionales tambin
responden a la necesidad del hogar de mantener un m¡nimo
de privacidad con respecto a otros hogares. La importancia que
la sociedad otorga a esta funci¢n se refleja en la forma en que
se valora el hecho de que una vivienda brinde a sus ocupantes
un mayor o menor control sobre el grado de exposici¢n p£blica
de las relaciones primarias cotidianas entre los miembros del
hogar.
En relaci¢n con la dimensi¢n de aislamiento del medio natural,
el Censo de 1985 investig¢ una serie de variables que pueden
servir de base para la construcci¢n de un indicador del
grado de satisfacci¢n de la necesidad correspondiente. Se
trata de los materiales predominantes en techos, paredes y
pisos. Las categor¡as estudiadas fueron las siguientes:
1 ¨Cu l es el material predominante en las paredes exteriores de
la vivienda?
Mamposter¡a: ladrillos, bloques, ticholos, piedras, etc..
Maderas, chapas de zinc, fibrocemento..........................
Barro (terr¢n, adobe, fajina) .................................
Lata o material de desecho ....................................
Otro: .........................................................
(Especificar)
2. ¨Cu l es el material predominante en los techos de la vivienda?
Planchada de hormig¢n, bovedilla, con o sin tejas ......
Chapas de zinc, fibrocemento, aluminio, cart¢n asf ltico, tejas
sobre entramado:
con cielorraso ................................................
sin cielorraso ................................................
Paja ..........................................................
Lata o material de desecho ....................................
Otro: .........................................................
(Especificar)
3. ¨Cu l es el material predominante en los pisos de la vivienda?
Tierra o cascote suelto .......................................
Hormig¢n o alisado de P¢rtland, piedras y ladrillos ...........
Madera, baldosas, parqu, etc. ................................
Otro: .........................................................
(Especificar)
Se consider¢ como situaci¢n de privaci¢n cr¡tica en esta
dimensi¢n, la de los hogares que resid¡an en viviendas cuyas
paredes o techos eran de lata o material de desecho, o cuyos
pisos eran de tierra o cascote suelto.
Aun cuando constatamos que muchas viviendas de hogares de
escasos recursos tienen paredes de barro (terr¢n, adobe o
fajina), no incluimos esa caracter¡stica como privaci¢n cr¡tica
por considerar que ese material puede operar como un buen
aislante de condiciones clim ticas y ambientales adversas tal
como stas se dan en el territorio uruguayo. Adem s, presumimos
que en aquellos casos en que las paredes de barro
correspondieran a situaciones de pobreza, tal como seguramente
ocurre en muchos ranchos en las reas rurales, ello se
reflejar en los materiales precarios utilizados en los pisos
y en los techos. En el caso de los ranchos, stos ser n de
tierra y paja, respectivamente.
Una consideraci¢n similar dio lugar a la exclusi¢n de los
techos de paja, aunque aqu¡ se tuvo tambin en cuenta la
constataci¢n de que, si bien la paja es un elemento
caracter¡stico en los techos de las viviendas rurales pobres,
tambin se la encuentra en viviendas de alto valor, lo que
probar¡a que bajo ciertas condiciones de construcci¢n puede
resultar un material aislante eficaz. Una forma sencilla de
poner a prueba la afirmaci¢n anterior, es comparando el
material predominante en los pisos de las viviendas con techos
de paja, con aquellos que predominan en viviendas con techos de
otros materiales relativamente precarios.
Al respecto, se pudo constatar que entre las viviendas con
techos de paja, el porcentaje de pisos recubiertos era
significativamente mayor que entre las viviendas con techos
livianos sin cielorraso y con techos de lata o material de
desecho. En el caso del techo de paja encontramos, adem s, la
polarizaci¢n m s marcada en cuanto a la calidad de los pisos de
la vivienda.
Tambin se excluyeron del indicador de calidad de la vivienda
aquellos datos que se registraron en la categor¡a de ®otros
materiales¯ en pisos, techos y paredes. En todos los casos se
trat¢ de una muy baja proporci¢n de las viviendas de Montevideo
que, en ninguna de las tres categor¡as, super¢ el dos por mil.
De todos modos, constatamos que los pocos casos clasificados
con pisos de ®otros materiales¯ en Montevideo, dif¡cilmente
podr¡an considerarse como construcciones con carencias
cr¡ticas, dado que correspond¡an a viviendas con paredes de
mamposter¡a y techos de planchada de hormig¢n, el 90% de las
cuales registraban pisos recubiertos. Algo similar ocurr¡a con
la categor¡a de ®otros¯, en cuanto a materiales predominantes
en las paredes, donde se comprob¢ que el 77% ten¡a techo de
planchada y pisos recubiertos. Las viviendas cuyos techos se
registraron en la categor¡a de "otros materiales", fueron en
Montevideo menos del uno por mil y, por ende, se descartaron.
En lo que concierne a la dimensi¢n de aislamiento del medio
social, se construy¢ un indicador que tomaba en cuenta el
n£mero de hogares dentro de una misma vivienda, dando por
hecho que cuando se trataba de seis o m s hogares y al menos
dos de stos compart¡an un ba¤o, hab¡a una evidente carencia
cr¡tica en lo que se refiere a la necesidad de privacidad de
cada uno de los hogares cohabitantes. Tales situaciones son
las que suelen caracterizar los inquilinatos, que corresponden
en la mayor¡a de los casos a viviendas deshabitadas que han
sido ocupadas de hecho, o a ex-residencias privadas, pensiones
u hoteles en los que se arriendan habitaciones a hogares. La
mayor¡a de estas £ltimas viviendas han sufrido un desgaste que
las inhabilita para seguir cumpliendo la funci¢n para la cual
fueron originalmente dise¤adas, por lo que resulta rentable
dedicarlas a inquilinatos.
El indicador de calidad de la vivienda, con sus dos dimensiones
de aislamiento del medio natural y del medio social, qued¢
finalmente construido de modo que abarcara los hogares que
reun¡an una u otra de las caracter¡sticas siguientes:
i) con paredes de lata o material de desecho;
ii) con techos de lata o material de desecho;
iii) con pisos de tierra o cascote suelto, o
iv) vivienda ocupada por seis o m s hogares y donde al menos
dos de stos comparten el ba¤o.
D. Adecuaci¢n de la capacidad locativa de la vivienda
La densidad de ocupaci¢n de la vivienda se expresa en el n£mero
de personas por cuarto. A partir de cierto nivel, que en este
trabajo hemos definido como m s de dos personas por cuarto, se
considera que la vivienda presenta condiciones de
hacinamiento 18.
Se entiende por ®cuarto¯ tanto el dormitorio, como cualquier
lugar de estar, excluyendo ba¤os, cocina, hall y pasillos.
La situaci¢n de hacinamiento implica carencias en una serie de
dimensiones de la vida familiar, que pueden ser m s o menos
graves seg£n la edad, el sexo de los miembros del hogar y las
relaciones de parentesco entre los mismos.
En su forma m s simple -esto es, sin hacer supuestos sobre la
composici¢n por sexo, edad y parentesco del hogar, la
sobreocupaci¢n de la vivienda lleva impl¡cita una
insatisfacci¢n de la necesidad de privacidad e independencia.
En cuanto se agrega la convivencia de sexos surgen problemas de
promiscuidad. La presencia de ni¤os plantea problemas de la
adecuaci¢n del hogar como contexto de socializaci¢n y, en
particular, pone en duda la capacidad del hogar de cumplir el
papel socialmente asignado de complementar el entrenamiento
escolar. Las condiciones de hacinamiento, incluso en los casos
en que stas van acompa¤adas de satisfacci¢n respecto a la
calidad de la vivienda y de las condiciones sanitarias, tienen
importantes repercusiones en relaci¢n con el fracaso educativo,
porque la falta de espacio dificulta la realizaci¢n de tareas
escolares o la concentraci¢n en juegos de tipo educativo que
constituyen una parte tan importante en el aprestamiento
escolar.
En situaciones de prolongado estancamiento econ¢mico, como la
sufrida por Uruguay en las £ltimas dcadas, en las que se
presentan bloqueos importantes para la incorporaci¢n de las
nuevas generaciones al mercado de trabajo al mismo tiempo que
se reduce la capacidad de consumo de los ingresos individuales,
aumenta la frecuencia de parejas j¢venes que, imposibilitadas
de arrendar una vivienda, residen con los padres de alguno de
los c¢nyuges a la espera de una mejora en la situaci¢n que
posibilite el acceso a la vivienda independiente. Tambin se
observa un crecimiento del n£mero de adultos j¢venes solteros
que, habiendo logrado una vivienda independiente, ven reducida
la capacidad locativa de la misma a medida que aumenta el
n£mero de hijos, y no disponen de recursos para cambiar de
vivienda o para ampliar la que tienen.
Todas estas situaciones afectan los niveles de satisfacci¢n de
las necesidades esenciales de privacidad e intimidad de la
pareja y de los otros miembros del hogar, llev ndolos en
algunos casos por debajo del m¡nimo indispensable para mantener
un adecuado equilibrio ps¡quico.
Para determinar cu l es el n£mero de personas por cuarto que
define dentro de los est ndares uruguayos un problema de
hacinamiento, tuvimos en cuenta las formas de ocupaci¢n de la
vivienda en Montevideo y en las ciudades del interior del pa¡s.
Despus de varios ensayos, en los cuales partimos con las
recomendaciones internacionales antes citadas y tuvimos en
cuenta la definici¢n que se utiliza en la publicaci¢n
®La pobreza en la Argentina¯, encontramos que para Uruguay
parec¡a conveniente fijar la relaci¢n en ®m s de dos personas
por cuarto¯. Ello implica que un hogar formado por un
matrimonio con un hijo que habita un local de un solo ambiente
ser considerado con privaci¢n cr¡tica en esta dimensi¢n.
Lo mismo ocurrir¡a con un hogar de cinco o m s personas en dos
ambientes, de siete o m s en tres, y as¡ sucesivamente. Si bien
la consideraci¢n simult nea de edad, sexo y relaci¢n de
parentesco hubiera permitido refinar el indicador acerc ndolo
al contenido conceptual de la necesidad investigada, la
complejidad del procedimiento llev¢ a descartarlo.
El comportamiento del indicador de hacinamiento fue analizado a
travs de los datos de la Encuesta de hogares del segundo
semestre de 1984, en Montevideo y centros urbanos del interior.
Los resultados mostraron que, en Montevideo, el 85% de los
hogares con problemas de hacinamiento declaraban ingresos
por debajo de la l¡nea de pobreza, mientras que en los no
hacinados s¢lo se registraba un 21% de pobres. En las ciudades
del interior, donde la incidencia de la pobreza es mayor, m s
del 95% de los hogares hacinados se encontraban por debajo de
la l¡nea de pobreza, mientras que la misma situaci¢n afectaba
al 46% de los no hacinados.
La condici¢n de hacinamiento puede, en algunos casos, operar
para el hogar como una opci¢n alternativa a la de mudarse
a zonas con una peor infraestructura de servicios, o de peor
calidad de vivienda, pero en las cuales podr¡a ser satisfecha
la necesidad de espacio. Tales opciones son m s frecuentes en
localidades urbanas densamente pobladas en las que existe una
diversidad de alternativas para un trade-off entre capacidad
locativa y calidad de la infraestructura de la vivienda; el
efecto agregado de la existencia de tales alternativas ser el
de reducir la relaci¢n entre hacinamiento y otras carencias
cr¡ticas de la vivienda.
E. Adecuaci¢n del acceso a servicios educacionales
En sociedades crecientemente articuladas en torno a la
tecnolog¡a y el conocimiento cient¡fico, las deficiencias en la
preparaci¢n educacional de las nuevas generaciones tienen
un impacto decisivo en sus expectativas de vida. Tales
deficiencias son frecuentes en los hogares pobres, producto en
gran parte de su dbil capacidad socializadora en contenidos
que se corresponden o complementan con aquellos que imparte la
escuela. Al no existir un continuo hogar-escuela, los ni¤os se
enfrentan con barreras que implican costos elevados para el
aprendizaje y que, en muchos casos, se traducen en deserci¢n o
rezago escolar.
En una sociedad como la uruguaya, de antigua pol¡tica
educativa, en la que a partir de 1972 el cuerpo legislativo
propuso extender a nueve grados o a¤os el ciclo de educaci¢n
obligatoria y cuyos mercados de trabajo son altamente
organizados, formalizados y de r¡gida relaci¢n nivel educativo
nivel de puesto de trabajo, el cumplimiento de la totalidad del
ciclo de educaci¢n primaria pasa a ser percibido como un
requisito indispensable que los hogares de los distintos
estratos sociales tratan de que sus hijos cumplan para no caer
en la marginalidad 19.
En tales circunstancias, el abandono de la escuela primaria se
constituye m s y m s en el eslab¢n central de los mecanismos
que reproducen y perpet£an las situaciones de pobreza, por lo
que el logro de al menos una escolaridad primaria completa se
convierte en una condici¢n m¡nima necesaria aunque no
suficiente para garantizar la integraci¢n del individuo a la
sociedad.
A los efectos de elaborar una medida de las carencias en cuanto
al acceso a los servicios educacionales, se consider¢ que un
hogar presenta una privaci¢n cr¡tica en esta dimensi¢n cuando
incluye una o m s personas de entre 6 y 15 a¤os que no hab¡an
terminado y que no asist¡an a la escuela primaria, o una
persona de entre 7 y 15 a¤os que nunca hab¡a asistido 20.
Las tabulaciones publicadas del Censo de poblaci¢n y vivienda
de 1985 no dejan apreciar el volumen de la poblaci¢n que
presentaba esas caracter¡sticas. Sin embargo, los datos sobre
asistencia escolar nos permiten aproximarnos a la magnitud del
fen¢meno. Se observa que s¢lo un 1.7% de los ni¤os de entre 6
y 11 a¤os no asist¡an a la escuela habiendo asistido, y que el
6 por mil de los ni¤os de entre 7 y 11 a¤os nunca hab¡an
asistido. Estas cifras indican que la poblaci¢n tiene
fuertemente asumida la importancia de la educaci¢n y realiza
los esfuerzos necesarios para enviar los ni¤os a la escuela, lo
que hace m s notable la marginalidad de aquellos hogares que
tienen ni¤os en edad escolar que no est n asistiendo a
establecimientos educacionales.
El ciclo de educaci¢n primaria normal (sin repeticiones) se
cumple entre los 6 ¢ 7 a¤os y los 11 ¢ 12 a¤os, dependiendo las
edades de entrada y salida del mes de nacimiento. El l¡mite de
15 a¤os se tom¢ considerando que los que no hubieran completado
la ense¤anza primaria a esa edad mostraban un
dif¡cilmente recuperable.
Se podr¡a argir que una proporci¢n importante de los ni¤os en
edad escolar que nunca asistieron a la escuela, o que no
asistiendo en el momento del censo no hubieran completado
tampoco el ciclo primario, son ni¤os con alg£n tipo de
discapacitaci¢n. Si bien no podemos someter este argumento a
prueba emp¡rica, consideramos que incluso en el caso de los
discapacitados el pa¡s provee oportunidades para su educaci¢n
en instituciones especializadas, y por lo tanto la falta de
acceso a las mismas muestra carencias propias de situaciones de
pobreza. Por otra parte, nuestro an lisis de los datos de la
Encuesta de hogares del segundo semestre de 1984 nos permiti¢
constatar una estrecha relaci¢n entre el ingreso per c pita de
los hogares y la presencia de ni¤os en edad escolar que no
asist¡an a la escuela. En efecto, en Montevideo, el 78% de
estos £ltimos hogares se ubicaban por debajo de la l¡nea de
pobreza, frente al 24% de los hogares que no ten¡an ni¤os no
asistiendo a la escuela. En las ciudades del interior, los
porcentajes correspondientes eran de 87.5% y 50%,
respectivamente.
F. Capacidad de subsistencia de los hogares
Se busc¢ identificar los hogares con una baja capacidad
potencial de obtener ingresos para la subsistencia adecuada de
todos sus miembros. Se supuso que esta situaci¢n caracterizaba
a los hogares con una alta proporci¢n de no activos y no
perceptores (jubilados, rentistas o pensionistas), y con jefes
con un nivel de educaci¢n lo suficientemente bajo como para
constituir una clara desventaja en cuanto a sus posibilidades
de competir en el mercado ocupacional. La l¢gica que subyace
tras la construcci¢n de este indicador parte del hecho de que
las personas de bajo nivel educacional enfrentan una creciente
restricci¢n de oportunidades ocupacionales. Tal restricci¢n se
acent£a a medida que aumenta el n£mero de personas a su cargo.
Ello es as¡ porque, por un lado, la movilidad geogr fica que
permitir¡a acercarse a los lugares del mercado con trabajos m s
abundantes o mejor remunerados tiene un mayor costo material y
no material cuanto mayor es el tama¤o de la familia. Por otro,
porque este hecho tambin disminuye el margen de maniobra para
acceder a programas de capacitaci¢n, con lo cual se ven
crecientemente afectadas sus posibilidades de percepci¢n de
ingresos, tanto actuales como futuras.
Una primera precisi¢n que fue necesario introducir, fue la de
condicionar el requisito de educaci¢n a la edad del jefe. El
an lisis de los datos de la Encuesta de hogares nos permiti¢
observar que en los jefes menores de 45 a¤os el no haber
finalizado el ciclo de educaci¢n primaria estaba fuertemente
ligado a ingresos personales por debajo de la l¡nea de pobreza,
pero que entre los mayores de esa edad, el n£mero de
a¤os de educaci¢n necesario para rebasar la l¡nea de
pobreza descend¡a abruptamente. Esta diferencia se vincula con
derechos y privilegios adquiridos por la antigedad en los
puestos de trabajo, pero tambin con los cambios ocurridos en
los criterios de reclutamiento del mercado laboral. Una buena
parte de los mayores de 45 a¤os se han incorporado al mercado
cuando el hecho de saber leer y escribir era una condici¢n
suficiente para ser considerado candidato potencial en el
sector p£blico y en una amplia variedad de actividades
privadas. Una vez insertados en la estructura ocupacional, la
acumulaci¢n de experiencia y la adquisici¢n de derechos en un
mercado fuertemente sindicalizado, les permitieron obtener y
mantener un nivel de ingresos alto respecto a personas de
generaciones posteriores con niveles de educaci¢n similares.
Estas consideraciones nos llevaron a definir distintos niveles
de educaci¢n para ambos grupos de edad, con miras a
homogeneizar sus ventajas relativas en el mercado. Por las
razones ya mencionadas en los comentarios al indicador
anterior, en el grupo m s joven se estableci¢ un m¡nimo de
cinco a¤os de educaci¢n primaria. Entre los mayores de 45 a¤os,
en cambio, se establecieron s¢lo dos a¤os de educaci¢n formal.
Para ello, se tom¢ en cuenta el hecho de que en las reas
rurales durante mucho tiempo hubo escuelas que completaban el
ciclo primario con s¢lo tres a¤os.
Esto se refleja en los datos preliminares del Censo de
poblaci¢n y vivienda de 1985, donde vemos que en las reas
rurales un alto porcentaje de los jefes mayores de 45 a¤os con
tres a¤os de educaci¢n formal declaran haber completado el
ciclo primario (por ejemplo, en la parte rural del departamento
de Soriano, un 50% de las personas mayores de 45 a¤os que
alcanzaron 3§. y 4§. grado de educaci¢n primaria declararon en
el Censo de 1985 haber completado ese ciclo. Entre las personas
de 16 a 44 a¤os, el porcentaje correspondiente fue de 1.7%).
La definici¢n del ¡ndice requiri¢ resolver otros problemas. En
primer lugar, nos preguntamos si deb¡amos considerar en el
denominador s¢lo a los jefes ocupados, incluyendo a las
personas empleadas que no hubieran trabajado durante el per¡odo
de referencia, o si deb¡amos agregar tambin a los perceptores
no ocupados (jubilados, pensionistas o rentistas). Nos
inclinamos por esta £ltima opci¢n, dado que el no hacerlo
hubiera discriminado en contra de los hogares con jefes de
mayor edad y, por otra parte, no se atender¡a al hecho de que
la capacidad de subsistencia de un hogar se vincula m s con la
calidad de perceptor de ingresos del jefe que con su calidad de
ocupado.
En segundo lugar, nos encontramos con una peque¤a proporci¢n de
hogares rurales con jefatura femenina, y en los que no figuraba
ning£n perceptor. Posiblemente, ello se¤ala la existencia de
transferencias de ingresos en reas donde los hombres viven
parte de la semana o por per¡odos m s largos alejados de sus
familias, en las casas colectivas de las estancias. Tambin
tuvimos en cuenta las conclusiones de varios estudios, que
coinciden en se¤alar una sistem tica subestimaci¢n de la
actividad econ¢mica femenina y de las jubiladas y pensionistas
en las reas rurales, en favor de la categor¡a ®ama de casa¯.
En base a estos antecedentes, optamos por garantizar el
car cter cr¡tico del indicador, y consideramos al jefe de hogar
como si formara parte de la categor¡a de ocupados o
perceptores, con lo que disminuimos las probabilidades de que
el hogar pudiera ser definido como experimentando necesidades
b sicas insatisfechas en esta dimensi¢n, cuando no lo estaba.
Con el mismo esp¡ritu, se registraron todos los "ignorados"en
condici¢n de actividad, como ocupados o perceptores.
Un tercer problema que enfrentamos fue el de incluir o no a los
trabajadores familiares no remunerados (TFNR), dentro del
conjunto de los ocupados y perceptores. Nos inclinamos por
incluirlos, atendiendo al hecho de su contribuci¢n al ingreso
total del hogar a travs del aporte de su trabajo a la unidad
productiva familiar. Tales unidades tienen particular
significaci¢n en el sector agropecuario.
En s¡ntesis, el indicador seleccionado para esta dimensi¢n
clasifica como hogares con carencias cr¡ticas a aquellos con
jefes de 44 a¤os y menos con primaria incompleta, o de 45 a¤os
y m s con 0 a 2 a¤os de educaci¢n formal, en hogares con m s de
3 personas por ocupados m s perceptores.
ÚÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄ¿
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tomo 10, Montevideo 1
DIAGRAMA I
RELACION ENTRE NECESIDADES BASICAS, DIMENSIONES PARA SU MEDICION, INDICADORES
SELECCIONADOS DE INSATISFACCION Y ASOCIACION DE LOS INDICADORES
CON INGRESO PER CAPITA DE LOS HOGARES
ÚÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÂÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÂÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÂÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄ¿
³ ³ ³ ³ Chi cuadro con ingreso ³
³ Necesidad b sica ³ Dimensiones ³ Indicadores de privaci¢n cr¡tica ³ per c pita de los hogares ³
³ ³ ³ hogares con alguna de las ³ (a) (b) ³
³ ³ ³ ÃÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÂÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄ´
³ ³ ³ siguientes privaciones ³ (N§ 4726) ³ (N§ 4772) ³
³ ³ ³ ³ Montevideo ³ Interior ³
³ ³ ³ ³ ³ urbano ³
ÀÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÁÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÁÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÁÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÁÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÙ
1. Alojamiento y - Tipo de vivienda - Hogares residiendo en viviendas del tipo
equipamiento domstico inquilinato, rancho u otros, viviendas de
m¡nimo adecuado para otro tipo cuyas paredes son de lata o ma-
el hogar terial de desecho. 107,46 45,98
- Hacinamiento - M s de dos personas por habitaci¢n (in-
cluye todas las habitaciones con excep-
ci¢n de la cocina, ba¤os 696,65 682,13
2. Infraestructura que - Disponibilidad de - Hogares que utilizan para beber y cocinar
garantice st ndares agua potable agua proviniente de aljibes, cachimbas, a-
sanitarios m¡nimos rroyos, acequias. 240,00 344,58
- Tipo de sistema de - Hogares sin baños o con sistema de eva-
eliminaci¢n de excretas cuaci¢n de excretas clasificados en la ca-
tegor¡a "otros" 49,20 64,32
3. Acceso a servicios - Asistencia escolar - Con presencia de niños de 6 a 13 a¤os que
de educaci¢n no asisten a un estable 91,80 85,36
ñanza
4. Capacidad de - Jefes de hogar con - Jefes de 44 años y menos con hasta 5 años
subsistencia del cargas familiares de educaci¢n primaria y de 45 años y más
hogar con niveles educacio- con 0 a 2 a¤os de educaci¢n primaria, en ho-
nales insuficientes gares con m s de tres perso 139,82 250,00
tor de ingresos
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(a) Con datos de Montevideo e interior urbano, segundo semestre, 1984.
(b) El nivel de significaci¢n de todos los coeficientes chi cuadrado es igual o menor que ,0000
D
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