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� 3.5. INSTRUMENTOS DE PROGRAMACION, FOCALIZACION Y EVALUACION �
� DE POLITICAS SOCIALES �
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Juan Carlos Mar죒
Ministerio de Planificaci줻 y Cooperaci줻 (MIDEPLAN)
Santiago, Chile
1. Marco pol죜ico de la focalizaci줻
Los resultados de la quinta versi줻 de la Encuesta de caracte-
rizaci줻 socioecon줺ica nacional (CASEN 1994) reafirman las
prioridades program쟴icas definidas por la Concertaci줻 (de
partidos de Gobierno) para el segundo per죓do de gobierno, en
cuanto a la necesidad del dise쨚 de pol죜icas sociales con un
enfoque tanto integral como diversificado en su focalizaci줻
territorial y social, en procura de una mayor y mejor coordinaci줻
de las acciones orientadas a la poblaci줻 objetivo. 릗te permite,
a la vez, potenciar los resultados e impactos de los programas y
proyectos de inversi줻 social para alcanzar el objetivo de
erradicar, a marzo del a쨚 2000, la extrema pobreza.
El pa죛 requiere de nuevas formas de dise쨚 y gesti줻 de pol죜icas
sociales, de contenido y proyecciones estrat괾icas y coherencia
entre los diversos niveles, que incorpore y asuma como suyas las
especificidades locales, tanto en su forma de implementaci줻,
asignaci줻 de recursos, criterios t괹nicos, como en las formas
sociales de participaci줻 de la ciudadan죂 en el diagn쥀tico de
los problemas, en la ejecuci줻 y evaluaci줻 de las acciones
promovidas por el Estado.
En la b즧queda de la equidad se hace necesario un Estado activo y
regulador, que resguarde el bien com즢 y genere pol죜icas e
instrumentos eficientes que permitan mantener en forma sostenida
la disminuci줻 de los niveles de pobreza e indigencia que
actualmente afectan a un 28.5% de la poblaci줻, lo que representa
un 24.1% del total de hogares del pa죛1.
Este desaf죓 exige, adem쟳, el mejorar sustancialmente la
distribuci줻 del gasto social y del ingreso, la calidad y
estabilidad de los empleos, y generar mayores oportunidades para
los grupos definidos como prioritarios: mujeres, j쥃enes, adultos
mayores, ni쨚s y pueblos ind죊enas. Todas estas son tareas
indispensables para elevar las condiciones y calidad de vida del
conjunto de la sociedad chilena.
La tarea se centra en buscar f줿mulas que permitan mantener el
crecimiento econ줺ico sostenido y sustentable, en el marco de una
democracia estable, con el justo y leg죜imo derecho a la equidad
social de los sectores m쟳 desprotegidos, desorganizados y de
menor poder de influencia.
En este contexto, el Gobierno ha asumido compromisos concretos con
el pa죛. Uno de ellos es formular y ejecutar el Programa nacional
de superaci줻 de la pobreza, en el cual se pone 굈fasis en mejorar
los criterios de focalizaci줻 de las transferencias en materia de
gasto social realizadas por el Estado, y se establecen mecanismos
de coordinaci줻 de los planes y programas de los diversos
organismos p즒licos y privados, mejorando la gesti줻 de los
programas sociales, desarrollando nuevas metodolog죂s de
evaluaci줻, y optimizando los recursos humanos y financieros.
La necesidad de ampliar el campo de acci줻 de las pol죜icas
sociales m쟳 all� de lo asistencial, significa focalizar el gasto
social no s줹o en los hogares en situaci줻 de extrema pobreza,
atendiendo a la necesidad de subsistencia, sino que impulsando las
posibilidades de autodesarrollo de los sectores m쟳 postergados y
transformando el gasto social en inversi줻 social. Respecto de
este 즠timo punto se persigue perfeccionar y modernizar el papel
asistencial del Estado, torn쟮dolo m쟳 flexible y oportuno en
sus respuestas, tendiendo a mejorar el uso de los subsidios
monetarios y evitando filtraciones de personas no definidas como
beneficiarios.
2. Instrumentos de programaci줻 y evaluaci줻 de las pol죜icas
sociales
En el marco reci굈 descrito, la focalizaci줻 de las pol죜icas y
programas sociales es parte de un proceso amplio y complejo
mediante el cual el Gobierno, a trav굎 de sus distintos organismos
y sectores en los niveles nacional, regional y local, define y
prioriza sus l죒eas de intervenci줻 y las transforma en acciones
concretas.
Tal proceso podr죂 resumirse en cuatro etapas: diagn쥀tico,
planificaci줻 y programaci줻, ejecuci줻 y evaluaci줻. Cada una de
estas etapas se desarrolla de acuerdo a normativas institucionales
y procedimientos t괹nicos espec죉icos, y son alimentadas por
flujos de informaci줻 generados por una variedad de instrumentos.
A continuaci줻 se har� una presentaci줻 sint굏ica de los
instrumentos m쟳 directamente relacionados con la focalizaci줻 de
las pol죜icas y programas, enfatizando aquellos que son
responsabilidad del gobierno central. El tema ciertamente rebasa
los l죑ites de esta presentaci줻. De hecho uno de los grandes
desaf죓s de la gesti줻 p즒lica actual es precisamente mejorar los
niveles de coordinaci줻 entre las distintas etapas y organismos
involucrados.
En la etapa de diagn쥀tico participan organismos tanto de car쟠ter
sectorial como general, y son m즠tiples los instrumentos que se
utilizan. Uno de los de mayor cobertura, despu굎 de los censos de
poblaci줻, es la Encuesta de caracterizaci줻 socioecon줺ica
nacional, CASEN, la cual ser� descrita m쟳 adelante.
Dentro del marco general definido por el programa del Gobierno,
los resultados de los diagn쥀ticos constituyen un ingrediente
central para la planificaci줻 y programaci줻 de las pol죜icas y,
especialmente, para la definici줻 de las prioridades. Estas
prioridades se expresan en el conjunto de Metas generales y
sectoriales y definen los criterios que se utilizar쟮 en el
Sistema nacional de inversiones. Ambos instrumentos son, a su vez,
la base para la distribuci줻 del presupuesto p즒lico de la naci줻.
El conjunto de Metas aludidas es objeto de un proceso de
seguimiento, que engloba una serie de actividades y estudios
realizados por organismos del gobierno central, buscando aumentar
la eficiencia y eficacia de los programas y proyectos en los
cuales se traducen esas metas. Uno de los elementos que en este
proceso interesa identificar, es el grado en que tales programas y
proyectos llegan efectivamente a la poblaci줻 objetivo y cumplen
con la cobertura esperada, respetando los calendarios previstos de
ejecuci줻 y los presupuestos asignados. Todo esto supone la
entrega de informaci줻 por parte de los respectivos sectores de
acuerdo a pautas predeterminadas, y constituye un instrumento de
retroalimentaci줻 de la pol죜ica social.
Adem쟳 del seguimiento de las metas, existe una modalidad
espec죉ica de an쟫isis de los procesos de gesti줻 de los programas
regionales y locales, denominada monitoreo. 릗te se concentra en
programas que se seleccionan por constituir nuevas l죒eas de
trabajo o por experimentar problemas en su implementaci줻. Estos
an쟫isis se realizan utilizando t괹nicas de recolecci줻 r쟰ida de
informaci줻 tanto cuantitativa como cualitativa. Los resultados de
estos estudios deber죂n llevar a corregir problemas de ejecuci줻,
e incluso a sugerir criterios o pautas para el redise쨚 de los
proyectos.
El Sistema nacional de inversiones, tiene la finalidad de evaluar
ex ante los proyectos de inversi줻 del sector p즒lico y producir
un flujo continuo de informaci줻 sobre las distintas etapas que se
van cumpliendo en el proceso de inversi줻, desde la identificaci줻
hasta la operaci줻. A trav굎 de este sistema se recopila, por
medio de una ficha com즢 (ficha EBI), las principales caracter죛-
ticas descriptivas y de rentabilidad de cada proyecto. Esta
informaci줻 es centralizada en el Banco integrado de proyectos
(BIP), constituido por una red computacional de cobertura
nacional, que permite conformar el Sistema de estad죛ticas b쟳icas
de inversi줻 (SEBI). Cada etapa del proceso de inversi줻 tiene
requisitos de informaci줻 que permiten un an쟫isis de factibilidad
t괹nica econ줺ica hasta llegar a la formulaci줻 definitiva del
proyecto. En esta materia, un desaf죓 relevante es el poder
desarrollar metodolog죂s espec죉icas para la evaluaci줻 de
programas sociales.
En cuanto a la etapa de evaluaci줻, particularmente en lo que
concierne al estudio del impacto de las pol죜icas y programas
sociales, se dispone para ello de la Encuesta CASEN.
Por 즠timo, para los efectos de la distribuci줻 y focalizaci줻 de
los recursos p즒licos, existe un instrumento de manejo a nivel
comunal. Se trata de la Ficha CAS, utilizada b쟳icamente para la
asignaci줻 de subsidios asistenciales a la poblaci줻 en extrema
pobreza. Mayores antecedentes sobre este instrumento ser쟮
descritos m쟳 adelante.
2.1 Encuesta de caracterizaci줻 socioecon줺ica (CASEN)
El Ministerio de Planificaci줻 y Cooperaci줻 (MIDEPLAN) no s줹o
tiene la responsabilidad de programar, evaluar, coordinar,
entregar las recomendaciones metodol줳icas, y aprobar t괹nicamente
los proyectos y su calendario para la asignaci줻 de recursos, sino
que tambi굈 debe mantener actualizado el diagn쥀tico de la
situaci줻 socioecon줺ica de los habitantes del pa죛 y del
comportamiento de los sectores sociales, a nivel nacional y
regional urbano y rural.
Para dar cumplimiento a estos objetivos se ha realizado desde 1985
la Encuesta de caracterizaci줻 socioecon줺ica nacional, CASEN.
Esta encuesta constituye un instrumento de gran valor para la
obtenci줻 de informaci줻 acerca de la estructura socioecon줺ica
del pa죛. A partir de all�, el procesamiento de la informaci줻 y
el an쟫isis de sus resultados han contribuido poderosamente en
aspectos tales como la evaluaci줻 de los efectos del gasto social
del gobierno; el dise쨚 de pol죜icas destinadas a hacer m쟳
eficientes y focalizados los subsidios del Estado, y el
diagn쥀tico de la situaci줻 social.
Otra de las finalidades principales de la Encuesta CASEN es
verificar la distribuci줻 del gasto social directo en la poblaci줻
del pa죛, y cuantificar qu� porcentaje de 굎te es percibido por
los sectores de menores recursos. Los resultados de la CASEN 1994
reflejan que el ingreso promedio de los hogares experiment� entre
1992 y 1994 un aumento real de 5.9%, que en t굍minos de ingreso
per c쟰ita se traduce en un 6.4% de crecimiento. Sin embargo, esta
positiva situaci줻 muestra grandes diferencias entre los diversos
estratos socioecon줺icos, revel쟮dose una notable disparidad entre
los hogares del decil m쟳 pobre, los que reducen su participaci줻
en el mismo per죓do de 1.9% a un 1.7%; en cambio, los hogares del
d괹imo decil aumentan la concentraci줻 de los ingresos totales de
40.6% a un 40.8%2.
A partir de la evaluaci줻 de los programas y de las transferencias
entregadas por el Estado, tanto monetarias como en servicios, es
posible determinar las l죒eas de acci줻 a seguir, y las
correcciones y ajustes necesarios que debe efectuar el Gobierno
para lograr que 굎tos lleguen a los grupos detectados como
poblaci줻 objetivo de las pol죜icas sociales.
En s죒tesis, podemos decir que la Encuesta CASEN constituye una
importante herramienta para la evaluaci줻 y el dise쨚 de pol죜icas
sociales. Permite medir el impacto sobre el ingreso que tiene el
gasto social y verificar si los diferentes programas est쟮
efectivamente llegando a los grupos que se han definido como
beneficiarios. Ello es coherente con la propuesta del Gobierno, ya
que se trata no s줹o de focalizar el gasto en los sectores de
extrema pobreza, sino que de reorientar algunos programas y crear
otros nuevos para algunos grupos definidos como poblaci줻 objetivo.
La primera de la encuestas CASEN, realizada en 1985, m쟳 que
proveer una buena caracterizaci줻 de los hogares chilenos sent�
las bases para contar con un instrumento de representatividad
nacional, que luego de ser mejorado y ampliado dio origen a la
Encuesta CASEN 1987.
En 1990 se priorizan dos grandes desaf죓s: estimar la pobreza e
introducir las modificaciones necesarias tanto en el aspecto
metodol줳ico como de dise쨚 del instrumento, de tal manera que la
CASEN permitiera mejorar las evaluaciones planteadas en sus
objetivos. A partir de este momento, la encuesta se aplica cada
dos a쨚s.
En noviembre de 1994 se realiza la quinta edici줻 de la CASEN,
cumpliendo con dos importantes prop쥀itos. En primer lugar, dar
continuidad a la serie de estudios sobre las definiciones
conceptuales, la mantenci줻 de los componentes sectoriales y su
representatividad nacional y regional ( urbano y rural), y en
segundo lugar, incorporar innovaciones administrativas y
metodol줳icas que potencien el cumplimiento de sus objetivos
generales y espec죉icos.
Las innovaciones m쟳 destacadas pueden sintetizarse de la
siguiente forma:
- Adjudicaci줻 del estudio mediante un llamado a licitaci줻;
aspecto que influy� positivamente en el mejoramiento de los
contenidos.
- Realizaci줻 de dos formas de supervisi줻 en el mismo estudio.
La denominada 췷upervisi줻 administrativa�, o de terreno, que
tiene dos funciones centrales: la revisi줻 de los aspectos
organizacionales del trabajo de campo y la identificaci줻 de
eventuales problemas de consistencia de los datos recogidos por
los encuestadores, y la 췷upervisi줻 de contenido�, que
consiste en contratar por medio de una licitaci줻 a una
instituci줻 externa para reencuestar, en algunas regiones del
pa죛, el 1% del total de las encuestas.
- Aumento de la cantidad de comunas de las cuales la muestra es
representativa. Esta representatividad aument� de 138 comunas
en la CASEN de 1992 a 209 en la CASEN de 1994, proyect쟮dose
para llegar al conjunto de comunas del pa죛 en 1996, con
representatividad urbano/rural.
La realizaci줻 de la encuesta CASEN es un proceso complejo que
involucra diversas acciones y tareas centrales, las que pueden ser
sintetizadas en cuatro etapas fundamentales:
i) Dise쨚 del estudio y programaci줻 de actividades. En esta fase
se definen los objetivos generales y espec죉icos del estudio,
los contenidos relevantes de cada m줰ulo, el presupuesto y la
ordenaci줻 temporal de las tareas para cada una de las etapas.
ii) Preparaci줻 y realizaci줻 del levantamiento de campo. En esta
etapa se destacan cuatro actividades esenciales.
Primero,la definici줻 del dise쨚 muestral, preparaci줻 de los
contenidos espec죉icos de cada uno de los m줰ulos incorporados al
cuestionario, y la elaboraci줻 de las bases de licitaci줻, que
establecen los criterios, normas y procedimientos t괹nicos,
institucionales y financieros para todos los oferentes invitados a
participar en el concurso.
Luego, las actividades preparatorias de la evaluaci줻 de
propuestas y adjudicaci줻 del estudio a la instituci줻 que ser�
responsable de realizar el pre-test, el empadronamiento de los
hogares seleccionados y la recolecci줻 de la informaci줻 en todo
el pa죛.
En tercer lugar est� la capacitaci줻 de los encuestadores y
supervisores de campo de la instituci줻 adjudicataria, quienes son
preparados por personal del MIDEPLAN; y por 즠timo, la supervisi줻
en terreno que realiza igualmente personal del Ministerio.
iii) Digitaci줻 y validaci줻 de los datos levantados. Responsabi-
lidad que le compete en forma directa a la instituci줻
adjudicataria del estudio, la cual debe al mismo tiempo velar
por la calidad del trabajo y la consistencia l줳ica de los
datos.
iv) Procesamiento, an쟫isis y distribuci줻 de la informaci줻. Esta
etapa es la m쟳 delicada, compleja y prolongada, y comprende
dos fases determinantes.
En la primera de ellas, se procede a la validaci줻 de los datos
entregados por la instituci줻 responsable del levantamiento de
campo, donde destaca la supervisi줻 de contenido; luego se debe
expandir la muestra de la encuesta al marco poblacional y
verificar de los par쟭etros utilizados con apoyo de informaci줻
externa, de alta confiabilidad y validez, como son las
proyecciones de poblaci줻 del Instituto Nacional de Estad죛ticas
(INE) y del Centro Latinoamericano de Demograf죂 (CELADE); por
즠timo, se compatibilizan los ingresos declarados en la encuesta
con la informaci줻 proveniente de las cuentas nacionales
elaboradas por el Banco Central.
En la segunda fase se ordena la informaci줻 de acuerdo a los
requerimientos de los estudios sectoriales (de educaci줻, salud, y
otros), 쟲eas tem쟴icas relevantes (pobreza, distribuci줻), temas
espec죉icos (ingresos, subsidios) y grupos prioritarios (mujeres,
j쥃enes, ni쨚s); finalmente, se consideran todos los
requerimientos de las diversas instituciones p즒licas, acad굆icas
y privadas.
La unidad b쟳ica de an쟫isis es el hogar (3), y se encuesta en
forma separada a cada uno de los hogares que comparten una misma
vivienda. En 1994 se encuest� un total de 45 319 hogares, de los
cuales 28 375 son urbanos y 17 004 son rurales. La muestra se
puede definir como aleatoria, de conglomerados compactos,
estratificada geogr쟣icamente, y de distribuci줻 no proporcional
de encuestas entre estratos. La definici줻 del universo comprende
todos los hogares de Chile continental y de la Isla grande de
Chilo�.
Un aspecto importante que se incorpora a partir de la CASEN de
1990 es el concepto de n즓leo familiar (4), consign쟮dose
informaci줻 acerca de todos los n즓leos que conforman un hogar. De
esta manera, se recoge informaci줻 de todas las personas de cada
n즓leo familiar, y por ende de todas las personas que viven en ese
hogar. Este concepto es de gran importancia puesto que permite
detectar la condici줻 de 췢llegado�, en aquellos hogares con
presencia de m쟳 de un n즓leo familiar, constituyendo una
poblaci줻 objetivo importante para las demandas habitacionales y
los subsidios de vivienda; as� como tambi굈 posibilita identificar
a los jefes de hogar y de n즓leo, caracterizando su situaci줻
socioecon줺ica y necesidades como potenciales beneficiarios de
las distintas pol죜icas sociales de gobierno.
El cuestionario est� estructurado en forma de un conjunto de
preguntas sobre aspectos demogr쟣icos tales como sexo, estructura
de edad, composici줻 y tama쨚 de los hogares, entre otros; y cinco
m줰ulos que abordan los temas de vivienda, salud, educaci줻,
empleo e ingresos.
El m줰ulo de vivienda recoge tres importantes perspectivas que
tienen relevancia desde el punto de vista del dise쨚 de pol죜icas
habitacionales: las condiciones materiales, el acceso a la
vivienda, y dimensi줻 y caracter죛ticas de las familias sin casa.
En el m줰ulo de salud se capta informaci줻 acerca de la cobertura
del sistema p즒lico y privado, caracteriz쟮dose el perfil
socioecon줺ico de los beneficiarios de cada uno de estos
subsistemas. Un aspecto importante de este m줰ulo es la medici줻
de la focalizaci줻 de algunos programas espec죉icos del Ministerio
de Salud.
Los indicadores m쟳 frecuentes para analizar la situaci줻
educacional de un pa죛 son: el nivel de escolaridad promedio de la
poblaci줻, la tasa de analfabetismo, la cobertura de los
diferentes niveles y dependencias educacionales, las tasas brutas
de escolaridad, entre otros. Todos estos indicadores son posibles
de determinar a trav굎 de las preguntas del m줰ulo de educaci줻.
En el m줰ulo de empleo el cuestionario abarca temas tales como la
utilizaci줻 y subutilizaci줻 de la fuerza de trabajo, estable-
ci굈dose diferencias entre tipo y categor죂s ocupacionales, ramas
de actividad econ줺ica, condiciones de trabajo, desocupaci줻, etc.
Finalmente, en ingresos se consignan, en relaci줻 con todos los
integrantes del hogar, los montos que reciben por concepto de
sueldos y salarios, ganancias provenientes del trabajo
independiente, jubilaciones, pensiones y montep죓s. A trav굎 de
este m줰ulo tambi굈 se cuantifica el aporte de los subsidios
monetarios que hace el Estado y c줺o se distribuye en la
poblaci줻. El m줰ulo de ingresos constituye un pilar fundamental
del instrumento estad죛tico; bas쟮dose en esta informaci줻 se
establece la distribuci줻 de los hogares en los distintos estratos
de ingresos (deciles, quintiles, etc.). Utilizando el m굏odo de
l죒ea de pobreza se determina la condici줻 de indigencia, pobreza
o no pobreza de los hogares.
Un aspecto importante relacionado con la calidad de la informaci줻
se vincula con la declaraci줻 inexacta de los ingresos del hogar
por parte de los entrevistados. La inexactitud se presenta en tres
formas: subdeclaraci줻, es decir, declaran menos ingresos de los
percibidos; no declaraci줻 u omisi줻 parcial de la informaci줻, y
la declaraci줻 de un ingreso mayor que el recibido.
Para enfrentar la situaci줻 descrita, MIDEPLAN, en cooperaci줻 con
la CEPAL, realiza el proceso de ajuste de ingresos a trav굎 de la
informaci줻 del gasto de los hogares, obtenida del sistema de
cuentas nacionales del Banco Central. En la CASEN 1994 se realiz�
por primera vez la imputaci줻 de ingresos frente a la omisi줻
parcial de informaci줻.
El contenido de los m줰ulos permite construir una amplia variedad
de indicadores para cada uno de los sectores. Sin embargo, la
mayor riqueza del an쟫isis se obtiene cruzando e interrelacionando
indicadores y variables independientes de los distintos m줰ulos.
En este sentido, por ejemplo, es posible analizar y seguir la
situaci줻 de poblaciones determinadas, o subgrupos espec죉icos, en
el 쟭bito de una o varias dimensiones sectoriales a distintos
niveles de desagregaci줻 territorial, como podr죂 ser el caso de
la situaci줻 en vivienda, salud, educaci줻, empleo e ingresos de
las j쥃enes embarazadas residentes en las comunas del Plan
Nacional de Superaci줻 de la Pobreza, a noviembre de 1994, 1996,
1998 y 2000.
Otro punto relevante de las potencialidades de este instrumento es
que entrega elementos de an쟫isis para una adecuada distribuci줻
del gasto social. Por una parte, define una focalizaci줻
territorial de car쟠ter nacional y regional, y, por otra, permite
identificar poblaciones con un mayor grado de vulnerabilidad y
marginalidad. Esta doble focalizaci줻 es uno de los criterios que
orienta el dise쨚 de las pol죜icas sociales del actual gobierno.
Como limitaciones de este instrumento cabe mencionar, en primer
lugar, los problemas derivados de su extensi줻: progresivamente, a
trav굎 de las distintas versiones ha aumentado el n즡ero de
preguntas, y de categor죂s vinculadas a las respuestas, haciendo
muy extensa la aplicaci줻 del instrumento. En segundo lugar, hay
algunos aspectos de contenido que est쟮 en discusi줻, tal como el
an쟫isis de la realidad rural, puesto que las preguntas y
categorizaciones conceptuales describen principalmente la
situaci줻 de los hogares urbanos.
Otra limitaci줻 se deriva de la dificultad para obtener
inferencias v쟫idas a partir de la informaci줻 sobre niveles
territoriales m쟳 desagregados.
Las encuestas CASEN ha constituido hasta ahora un valioso
instrumento de informaci줻 sobre la caracterizaci줻 de la
estructura socioecon줺ica del pa죛, permitiendo la focalizaci줻
del gasto social y aportando informaci줻 para la toma de
decisiones. En el futuro podr� seguir cumpliendo un papel
importante en la medida que sea permeable a los requerimientos que
el desarrollo del pa죛 le plantee. Ello supone la necesidad de una
permanente evaluaci줻 que abarque todos los aspectos:
administrativos, t괹nicos y metodol줳icos.
2.2 Encuesta de caracterizaci줻 social para la asignaci줻 de subsidios
(Ficha CAS)
La Ficha CAS es un instrumento de caracterizaci줻 socioecon줺ica
de los hogares de escasos recursos, cuya finalidad es la
췫dentificaci줻, priorizaci줻 y selecci줻 de posibles benefi-
ciarios de programas y subsidios sociales� (5).
La primera versi줻 de este instrumento (Ficha CAS-1) se comienza a
aplicar a fines de la d괹ada de los a쨚s 70, en el marco general
de la redefinici줻 del papel del Estado, y de las modalidades de
dise쨚 e implementaci줻 de las pol죜icas p즒licas, en particular.
En este contexto se entend죂 la intervenci줻 social como la
distribuci줻 de paliativos, de car쟠ter transitorio y asistencial,
a la poblaci줻 en situaci줻 de extrema pobreza. Los beneficios de
las pol죜icas sociales quedaban as� focalizados en grupos de
poblaci줻 que no ten죂n las condiciones para satisfacer sus
necesidades m쟳 elementales. A la vez, se sosten죂 que el
crecimiento econ줺ico, por s� mismo, llevar죂 a mejorar las
condiciones de vida de toda la poblaci줻.
En cuanto a contenidos, la primera versi줻 de estas fichas
(vigente de 1979 a 1989, aproximadamente), contemplaba informaci줻
sobre 14 죜emes, vinculados a caracter죛ticas de la vivienda,
infraestructura sanitaria, equipamiento del hogar, hacinamiento,
promiscuidad, combustible, composici줻 del hogar, escolaridad de
los miembros, ocupaci줻 del jefe del hogar, m쟳 algunos
indicadores de salud. La segunda versi줻, que se comienza a
implementar en forma progresiva en 1987, tiene cambios de
contenidos entre los que destacan preguntas sobre ingreso, una
mayor precisi줻 para definir vivienda, hogares y familias, y para
diferenciar la situaci줻 socioecon줺ica de las distintas familias
presentes en un mismo hogar.
Sobre la base de la informaci줻 consignada en la ficha, y con
ponderaciones por 죜em, diferenciadas para 쟲eas urbanas y rurales
y para las distintas regiones clim쟴icas, a cada hogar-familia se
le asigna un puntaje determinado, existiendo un punto de corte
bajo el cual se considera que el postulante (miembro del tal hogar
-familia) es de extrema pobreza y por tanto elegible para la
asignaci줻 del subsidio al cual postula. La asignaci줻 del
subsidio propiamente tal, depende adem쟳 de la disponibilidad de
recursos. Hasta ahora se ha trabajado con un mismo punto de corte
a nivel nacional, pero ya est쟮 definidos puntos de corte para
cada regi줻, que consideran las caracter죛ticas singulares de cada
una.
El manejo de este instrumento es descentralizado, siendo de
responsabilidad de las municipalidades recoger y procesar la
informaci줻. Estas entidades aplican la Ficha CAS a las personas
que demandan alg즢 subsidio o beneficio asistencial. Se trata, por
tanto, de un instrumento de autofocalizaci줻, de aplicaci줻 y
procesamiento permanente, cuya cobertura es definida por los
propios beneficiarios (su cobertura actual es de alrededor de 4
millones de personas, lo que representa cerca de un tercio de la
poblaci줻 del pa죛). Esto implica que este registro excluye los
hogares pobres que, por alguna raz줻 (desinformaci줻, u otras.),
no se acercan a la municipalidad a solicitar subsidios, y a los
hogares no pobres. La vigencia de la Ficha CAS var죂 en funci줻
del subsidio al cual postula la persona, pero en general oscila
entre dos y tres a쨚s; una vez cumplido el per죓do de vigencia, la
personas deben solicitar su actualizaci줻 si es que quieren
mantener el subsidio.
Los usos espec죉icos de este instrumento tambi굈 han variado
durante sus 15 a쨚s de vigencia. Inicialmente, se pretend죂 que
junto con ser un instrumento para la focalizaci줻 de subsidios
fuera tambi굈 un instrumento para la realizaci줻 de diagn쥀ticos a
nivel local. Esta 즠tima intenci줻 no logr� concretarse,
posiblemente por la falta de recursos, financieros y profesio-
nales, en muchas municipalidades del pa죛 para abordar tal labor,
y por tratarse de un instrumento no representativo del conjunto de
la poblaci줻 comunal. Sin embargo, en los 즠timos a쨚s ha tendido
a aumentar el n즡ero de subsidios o programas p즒licos que
utilizan el 췴untaje CAS� como uno de los criterios de selecci줻.
Las cr죜icas que se han hecho a este instrumento se relacionan con
tres tipos de factores: i) el marco conceptual en relaci줻 con la
pobreza, que centra el problema de la pobreza en los hogares y las
personas, descuidando las caracter죛ticas econ줺icas, sociales y
f죛icas del contexto en que aquellas se ubican; ii) la selecci줻
de indicadores de pobreza utilizados y criterios de ponderaci줻 de
los mismos para la asignaci줻 de los puntajes, y iii) las
consecuencias de su aplicaci줻 en los eventuales beneficiarios de
los subsidios y programas sociales, que tender죂n a constituir una
suerte de 췤lientela� que, incluso, podr죂 llegar a ocultar
informaci줻 para mantenerse bajo el 췴untaje� que define la
pobreza y seguir recibiendo 췢yuda� del Estado.
Como se infiere de lo anterior, algunas de las cr죜icas se
vinculan directamente con las caracter죛ticas del instrumento y su
aplicaci줻, pero otras tienen que ver con su utilizaci줻,
espec죉icamente con el marco pol죜ico en el cual se inserta. Las
primeras est쟮 siendo objeto de consideraci줻, con el prop쥀ito de
mejorar las deficiencias t괹nicas y de aprovechar mejor la
informaci줻 que se produce.
Con relaci줻 al segundo tipo de cr죜icas, en los 즠timos a쨚s,
espec죉icamente junto con el fin de la dictadura militar, se han
producido ciertamente cambios en las orientanciones y contenidos
de las pol죜icas sociales. Hoy existe cierto consenso en cuanto a
que los subsidios a la extrema pobreza son una herramienta
totalmente insuficiente para enfrentar el problema de la pobreza y
la inequidad social. Se acepta que el asistencialismo puro, es una
modalidad de intervenci줻 con sentido para algunos segmentos
espec죉icos de la poblaci줻 de escasos recursos, y que ello debe
ser necesariamente complementado con pol죜icas de inversi줻 y
promoci줻 social. En estas condiciones, la Ficha CAS, m쟳 all� de
los redise쨚s que pueda requerir, representa uno de los
instrumentos para identificar a la poblaci줻 de menores ingresos,
que entrega informaci줻 complementaria de otros criterios de
focalizaci줻, y que tiene la gran ventaja de estar ya incorporada
a la estructura del gobierno local.
3. Propuestas y desaf죓s
De lo expuesto hasta aqu� se puede concluir que en el pa죛 existe
una diversidad de instrumentos que, partiendo del nivel de
programaci줻 institucional hasta el de recolecci줻 directa de
informaci줻 sobre las caracter죛ticas y condiciones de vida de la
poblaci줻, permiten focalizar la intervenci줻 social del Estado en
sectores determinados, especialmente en los de menores ingresos.
La situaci줻 descrita no es tanto de carencia de instrumentos,
como de una adecuada coordinaci줻 y revisi줻 de los existentes.
Hoy, existen dos lineamientos estrat괾icos que permitir쟮
potenciar los objetivos y funciones de los actuales instrumentos
de programaci줻 y planificaci줻 de pol죜icas sociales: el Sistema
nacional de informaci줻 de estad죛ticas e indicadores sociales y
el Sistema nacional de evaluaci줻 de programas sociales (6). Ambos
permitir쟮 mejorar el dise쨚 de pol죜icas, optimizar los recursos
humanos y financieros, mejorar la pertinencia, eficiencia,
eficacia e impacto de los programas sociales. Esto repercutir� en
forma positiva en el desarrollo de nuevos procedimientos de
focalizaci줻 de beneficiarios, evitar� la duplicidad de esfuerzos
y acciones en una misma poblaci줻 objetivo y, por 즠timo, ayudar�
a la planificaci줻 e implementaci줻 de pol죜icas y acciones m쟳
coordinadas entre los ministerios sociales.
En este 쟭bito, existe un alto grado de consenso en que la toma de
decisiones en pol죜ica social requiere mejorar la disponibilidad
de informaci줻 relevante tanto para el dise쨚 como para la
implementaci줻 de los diferentes programas sociales que se
financian con recursos del Estado. Por ello, la informaci줻, como
medio para facilitar la gesti줻 y asignaci줻 eficiente de
recursos, debe proveer elementos de juicio para definir qu� tipo
de acci줻 es la m쟳 adecuada en funci줻 de los objetivos de la
pol죜ica social y de las caracter죛ticas coyunturales del momento
en que se est� actuando. Actualmente, esta labor se ve seriamente
limitada al carecer de informaci줻 sistem쟴ica e integral que
supere los m쟲genes sectoriales tradicionales.
Parte importante de las bases de datos existentes responden a
necesidades espec죉icas de instituciones sectoriales, algunas
relacionadas con el control de procesos muchas veces poco
significativos, y son en consecuencia incompletas desde la
perspectiva de un sistema de evaluaci줻. Por otra parte, la
diversidad de fuentes de informaci줻 tiene como l줳ica
consecuencia la falta de homogeneidad t괹nica en relaci줻 con
unidades de an쟫isis, cobertura territorial, periodicidad,
metodolog죂s de recolecci줻 de datos, procesamiento y flujo de
informaci줻, entre otros.
Dada esta situaci줻, la propuesta plantea que el Sistema nacional
de informaci줻 de estad죛ticas e indicadores sociales debe
mantener actualizadas las bases de datos con metodolog죂s
homog굈eas y capaces de responder a los distintos objetivos de los
seguimientos y evaluaciones que se realicen, tanto a nivel
nacional, como regional y local, garantizando de esta forma que
los resultados de tales seguimientos y evaluaciones tengan
consecuencias correctivas en el 쟭bito de las decisiones
pol죜icas, administrativas y presupuestarias. Se trata de generar
una din쟭ica que permita avanzar en la determinaci줻 y definici줻
de mecanismos, normas y metodolog죂s que tengan 굕ito en el dise쨚
y ejecuci줻 de programas, y que puedan ser compartidos y
replicados tanto en los distintos sectores como en los diferentes
niveles de decisi줻.
Como segundo instrumento tenemos el Sistema nacional de evaluaci줻
de programas sociales el que consiste en dise쨅r y poner en marcha
un sistema nacional, descentralizado y permanente de evaluaci줻 de
los programas sociales, en lo referido al dise쨚, operaci줻 y
gesti줻, resultados e impactos de 굎tos.
Los actuales instrumentos de evaluaci줻 en uso, aportan antece-
dentes 즨iles pero presentan importantes vac죓s. M쟳 a즢, en
muchos casos se carece de instrumentos apropiados, de recursos
asignados para tal prop쥀ito y de equipos profesionales
especializados. Falta tambi굈 conciencia de la importancia y
necesidad de esta labor, y el desarrollo de una 췤ultura de
evaluaci줻�. Es necesario contar con un sistema de evaluaci줻 de
programas sociales, destinado a entregar criterios para decidir
sobre qu� hacer y c줺o hacerlo, y para evaluar c줺o se est�
desarrollando el proceso de implementaci줻 y ejecuci줻, y la
eficiencia de lo realizado y sus resultados.
Este sistema considera tres subsistemas destinados a apoyar la
toma de decisiones en los diferentes momentos o etapas del
proceso de intervenci줻: i) subsistema de evaluaci줻 ex ante; ii)
subsistema de evaluaci줻 del proceso de implementaci줻 y
ejecuci줻, y iii) subsistema de evaluaci줻 de resultados e impacto.
Cada subsistema debe contar con instrumentos espec죉icos, normas o
criterios para la evaluaci줻, y definir sus fuentes primarias de
informaci줻, los niveles territoriales en que es posible captarla,
las normas t괹nicas de su recolecci줻 y procesamiento, los canales
y flujos de los antecedentes que aporta el subsistema, los
usuarios a los que se destina.
El sistema y cada uno de sus componentes debe contar con normas de
funcionamiento que garanticen objetividad en los resultados de los
diferentes procesos de evaluaci줻. Ello implica no s줹o disponer
de normas t괹nicas conocidas y universales, sino que su
administraci줻 debe ser responsabilidad de instancias de
coordinaci줻, excepto en lo que concierne a los componentes que
proveen de apoyo directo a la gesti줻 de los programas.
M쟳 all� de las dificultades, propiamente t괹nicas, que plantea
esta propuesta, ella involucra desaf죓s de tipo institucional y
financiero. Lograr coordinar con eficiencia instrumentos de origen
diverso requiere romper la compartimentaci줻 que caracteriza el
funcionamiento de los organismos p즒licos, y supone la asignaci줻
de recursos espec죉icos.
En efecto, la integralidad del sistema contribuir� al logro de los
siguientes objetivos:
- Focalizar mejor la inversi줻 p즒lica y las acciones del
Estado, en sectores sociales y territoriales definidos como
prioritarios.
- Medir en forma m쟳 precisa el impacto social de pol죜icas y
programas, en funci줻 de su pertinencia, eficiencia y eficacia,
fundamentando de este modo futuras decisiones de inversi줻
social y de pol죜icas asistenciales.
- Construir metodolog죂s, instrumentos e indicadores homog굈eos
que posibiliten la comparaci줻 y evaluaci줻 intra e intersec-
torial de un conjunto de programas diversos en una comuna, o
con respecto a determinada poblaci줻 objetivo. De esta manera,
se lograr죂 fundamentar la asignaci줻 sectorial de recursos de
acuerdo a las prioridades establecidas por el gobierno.
En definitiva, lo anterior contribuye a la modernizaci줻, tecnifi-
caci줻 y desarrollo de la gesti줻 p즒lica a nivel central,
regional y municipal.
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