2.1.5 PROBLEMATICA SOCIAL Y POBREZA: DIFICULTADES EN SU DEFINICION
          Y MEDICION

          Prof. Froil n Fern dez*  1


    I.  INTRODUCCION

        La preocupaci¢n  por los  problemas  sociales que afecta a una
        parte significativa de la  poblaci¢n de los diversos pa¡ses de
        la  regi¢n, se  ha estado  exteriorizando  £ltimamente  en una
        serie de  resoluciones, propuestas y acciones de sus Gobiernos
        e  instancias   internacionales,   propugnando  un  Desarrollo
        Social, con ‚nfasis  en la  promoci¢n  del empleo, educaci¢n y
        capacitaci¢n, la extensi¢n  y mayor cobertura de los servicios
        en  sectores  populares  y  la  asistencia  a  los grupos  m s
        vulnerables de la sociedad. Este nuevo  ‚nfasis por lo social,
        fue motivado por la  necesidad de  paliar los efectos sociales
        negativos de los impostergables  programas de ajuste econ¢mico
        que  deb¡an  establecerse  para  evitar una  crisis mayor. Los
        pa¡ses que adoptaron las  medidas de ajuste en forma oportuna,
        evitaron  males  mayores  y  los  otros  que  persistieron  en
        esquemas populistas llegaron al l¡mite del colapso econ¢mico y
        social, en  perjuicio  del  mismo  pueblo  al cual se  deseaba
        favorecer.

        En todo caso hay que tener presente que la preocupaci¢n por el
        bienestar  social  no es  algo nuevo, e hist¢ricamente en casi
        todos los pa¡ses  han habido  muchos  gobiernos que basaban su
        mensaje pol¡tico en favor de los pobres y de los trabajadores,
        que se  supon¡a tambi‚n  pertenec¡an  a  ese  estrato. As¡, se
        introdujeron aspectos de la legislaci¢n laboral que pretend¡an
        favorecer  a  los trabajadores  asalariados al  otorgarles una
        mayor  seguridad  social, regularles  sus jornadas de trabajo,
        fijar  salarios  m¡nimos e   indexar  sus  remuneraciones;  se
        establecieron  programas   asistenciales  y  de  beneficiencia
        p£blica para  los estratos  m s  pobres y no  cubiertos por la
        seguridad social; se ampli¢ el nivel educativo obligatorio, se
        otorgaban   muchos  recursos  a  los  programas   de  becas  y
        alimentaci¢n  complementaria  de los  estudiantes; se hicieron
        intensas  campa¤as  de  alfabetizaci¢n  para la  poblaci¢n  no
        escolarizada  y se  dise¤aron  programas de capacitaci¢n; hubo
        programas  de vivienda  popular y  de vivienda rural y as¡ nos
        podr¡amos  referir  a  numerosos  otros  ejemplos del  pasado.
        Muchos programas fueron exitosos y otros no tanto, pero lo que
        si se ha podido constatar es que la sociedad en general ha ido
        progresando paulatinamente a  lo largo del tiempo, aunque  a£n
        persistan serias desigualdades.

    I.  ACEPTACIONES DEL TERMINO POBREZA

        Muchos aspectos de la problem tica social son resumidos  en la
        palabra  pobreza,  pero  sin   existir  un  consenso  claro  y
        espec¡fico  sobre  el  t‚rmino, pues este es muy relativo y se
        entiende en forma distinta, de acuerdo a la posici¢n que tiene
        la persona que  lo utiliza. Realmente hay  muchos t‚rminos m s
        controvertidos  que  ese, por  ejemplo  la  palabra democracia
        ten¡a un  significado  distinto en los  pa¡ses del este que en
        los pa¡ses occidentales.

        El t‚rmino  pobreza ha sido  usado  desde la antigedad, y  en
        ciertas  oportunidades  algunos  lo  utilizaban  en un sentido
        espiritual, como  una  situaci¢n  deseable y  ejemplificadora,
        propugnando con sus  mensajes  una resignaci¢n a ese estado de
        privaci¢n    material.   Debemos    recordar    una   de   las
        bienaventuranzas   del    Evangelio:    "Bienaventurados   los
        Pobres....", contraponi‚ndolo a  las dificultades que tendr¡an
        los ricos y pudientes, para alcanzar una felicidad espiritual:
        "Ser   m s f cil  que un  camello pase por el ojo de una aguja
        que un rico........".

        No s¢lo hay numerosos  otros pasajes del  Evangelio sobre esta
        materia, sino  que  por ejemplo los antiguos  cuentos de ni¤os
        resaltan como positiva esa  situaci¢n de privaci¢n. Un ejemplo
        de estos es el  relato de la b£squeda  de la camisa del hombre
        feliz, ordenada por un rey deprimido, que cuando sus emisarios
        despu‚s de mucho esfuerzo  finalmente encuentran  a ese hombre
        feliz, descubriendo que este  hombre no usaba camisa, pues era
        pobre.

        Estas ense¤anzas  b¡blicas y  mensajes espirituales  deben ser
        motivo de  reflexi¢n,  independientemente  de  si uno es o  no
        creyente, pues  aunque  no  sean para  tomarlos  al  pie de la
        letra, nos est n induciendo a limitar el consumismo exagerado,
        que est  ocasionando el  agotamiento de los recursos naturales
        y la extinci¢n  de especies  animales  y vegetales  de nuestro
        planeta.

    1.1. Acciones para los pobres, pero con los pobres

        Otra reflexi¢n de inter‚s  es la lucha que  se emprende por el
        "bien" de los m s pobres, pero sin la participaci¢n de ellos y
        sin conocerse cu les son sus intereses y aspiraciones sentidas
        por ellos mismos. Realmente han  habido situaciones hist¢ricas
        tr gicas  que  al  querer  hacer  el  bien se hace el mal. Las
        acciones para "mejorar la  situaci¢n  social  y  religiosa" de
        seres  marginados  de  los patrones y costumbres de una ‚poca,
        hizo padecer a los  ind¡genas de nuestro continente, pues para
        evangelizarlos   e   incorporarlos   a  la   "buena"   cultura
        occidental, tuvieron que ser diezmados.

        Hay muchos otros  ejemplos  de acciones o inversiones sociales
        inconsultas con  la poblaci¢n  objeto, que  han sido impuestas
        forzadamente, sin medir  las consecuencias  y  sin conocer  la
        prioridad que le  asignan  los  beneficiarios y que finalmente
        rompen sus costumbres y  tradiciones. Muchos de nosotros hemos
        le¡do el caso de la aldea africana, que se estaba abasteciendo
        de agua en una pila  p£blica com£n, y  que al  establecerse un
        proyecto  de   una   entidad   internacional  y  se   hicieron
        instalaciones  individuales  de  agua  para  abastecer a  cada
        choza, se rompi¢ la red de  contactos sociales de las mujeres,
        quienes cuando antes iban a buscar el agua a la pila com£n, la
        ocasi¢n  era  aprovechada  para  cultivar   la  amistad  y  el
        intercambio de informaci¢n  entre ellas. Tal vez si se hubiese
        consultado las  alternativas  de  empleo  de los recursos, los
        aldeanos hubiesen sugerido  otras necesidades que  deb¡an  ser
        atendidas.

    1.2. La conceptualizaci¢n de la pobreza

        Tal como se mencion¢  anteriormente, a pesar  de la antigedad
        del t‚rmino pobreza, y  a£n  si  tratamos  de  limitarla a  un
        sentido   de    privaciones    materiales,   no   existe   una
        conceptualizaci¢n clara y  consensual sobre ella y su medici¢n
        para ciertos enfoques, presenta serias dificultades. No existe
        acuerdo entre  los diversos  analistas y cientificos  sociales
        para tratar este tema.  La palabra  pobreza encierra  aspectos
        multifac‚ticos,  no  s¢lo  en  lo  referente  a  la  privaci¢n
        absoluta o relativa de  bienes y servicios y otros aspectos de
        la problem tica social, sino que  tambi‚n se  hacen  presentes
        cuestiones val¢ricas y  morales, que cada individuo pondera de
        una forma distinta, en un momento dado.

        Esta  diferenciaci¢n  es  a£n  mayor  entre  los  pa¡ses.  Por
        ejemplo,  para  unos  es  s¡ntoma  de pobreza si la  cobertura
        educativa  no  llega  a  ni¤os en edad escolar. Pero para  los
        pa¡ses que tienen una cobertura educativa completa, es s¡ntoma
        de  pobreza si  los  rendimientos  escolares  son  bajos y  la
        calidad educativa est  bajo los est ndares aceptados.

    1.3. Sentirse pobre

        La pobreza  para  muchos  es  un juicio de  valor, tal como la
        felicidad y la belleza, por ejemplo.

        Frecuentemente  es un juicio de  autocalificaci¢n. La pr ctica
        consumista actual, apoyada  por una publicidad desaforada y la
        extensi¢n  masiva  del  cr‚dito, hace sentirse frustrada a  la
        gente, sobre todo a los  j¢venes, si  no  puede  adquirir  tal
        producto o tal marca. Todo  lo cual influye  en que si alguien
        no  est   "IN" (dentro  del  esquema   social  imperante),  se
        considera  ficticiamente  un  marginado  social, que se siente
        mal, frustrado y  empobrecido y,  en consecuencia,  se  rebela
        contra  el sistema imperante, y de  all¡ los  altos ¡ndices de
        delincuencia, drogadicci¢n y alcoholismo  que  afecta cada vez
        m s a la poblaci¢n de los pa¡ses de la regi¢n.

        Evidentemente hay  necesidades b sicas  insatisfechas de  tipo
        real y necesarias para  un adecuado desarrollo de la familia y
        de cada persona en particular, pero  hay  que tener cuidado de
        considerar como esenciales  ciertos bienes y servicios, que en
        realidad no lo son tanto.

    1.4. Brecha   entre   las   aspiraciones  y  la   factibilidad  de
         alcanzarlas

        Con respecto al sentimiento  val¢rico de las personas sobre su
        situaci¢n social, ‚ste  se puede  representar  como la  brecha
        existente  entre  las   aspiraciones  y  la  factibilidad   de
        alcanzarlas. Evidentemente las aspiraciones  son cada  vez m s
        crecientes y, a  pesar  que  la gente mejore objetivamente  su
        situaci¢n de bienestar, se siente  m s pobre que antes, porque
        sus aspiraciones aumentaron demasiado y  creen que est n lejos
        de alcanzarlas.

                   ³ Necesidad          
                   ³
                   ³
                   ³  ÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄ ³ Aspiraciones
                   ³
                   ³  ÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄ ³ Brecha
                   ³
                   ³                      Factibilidad de
                   ³                      Alcanzarlas
                   ÀÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄ
                                  Tiempo


        Esto nos hace recordar, pero en sentido contrario, la historia
        anecd¢tica de un pescador artesanal de la Isla de Margarita en
        Venezuela, quien tranquilamente estaba reposando en una hamaca
        a la orilla del mar, cuando se le acerc¢ un turista de un pa¡s
        industrializado y sostuvieron el siguiente di logo:

        TURISTA  :   ¨Por qu‚ est s descansando y no pescas m s?
        PESCADOR :   ¨Para que?
        TURISTA  :   As¡ ganar s m s dinero
        PESCADOR :   ¨Para qu‚?
        TURISTA  :   Podr s comprarte un bote m s grande
        PESCADOR :   ¨Para qu‚?
        TURISTA  :   Podr s obtener una pesca mayor y con los ingresos
                     que obtengas  podr s comprar  un  yate con  motor
                     para altamar.
        PESCADOR :   ¨Para qu‚?
        TURISTA  :   Aumentar  la pesca, ganar s m s  dinero y  podr s
                     tener una flota pesquera.
        PESCADOR :   ¨Para qu‚?
        TURISTA  :   Despu‚s de los a¤os, con  los  ingresos ahorrados
                     te  podr¡as  retirar  a  descansar  y   disfrutar
                     la  vida sin  preocupaciones,  como  por  ejemplo
                     viajar a una  isla tan  bonita  como Margarita  y
                     descansar tranquilamente en  una hamaca.
        PESCADOR :   Para   que  esperar   tanto,   si  ya  lo   estoy
                     disfrutando ahora.

        Evidentemente el  pescador no ten¡a mayores aspiraciones y las
        estaba logrando todas, por lo  tanto no se consideraba pobre y
        al parecer era muy feliz.

    1.5. Enfoque biol¢gico de la pobreza

        Este  enfoque  se  relaciona   con   los   requerimientos   de
        supervivencia  de las  personas, que  son muy variables de una
        regi¢n a  otra y de un individuo a otro.   En este contexto se
        encuentran las canastas  alimentarias, que  deben proporcionar
        los  requerimientos  nutricionales  m¡nimos  a  las  personas.
        Existen varias  combinaciones  de  alimentos para obtener esos
        requerimientos nutricionales m¡nimos  de calor¡as, prote¡nas y
        vitaminas. Te¢ricamente  con una dieta  mon¢tona de  muy pocos
        alimentos  de bajo costo, podr¡a  cumplirse con  esa exigencia
        nutricional.  Pero el  hombre  necesita una  dieta variada  en
        sabores  y presentaci¢n  y  los h bitos y costumbres deben ser
        tomados muy en cuenta en la definici¢n de la canasta m¡nima de
        alimentos. Al  valorizar el costo de la  canasta, debe tenerse
        presente  los  desechos  de c scaras  y otros  desperdicios al
        momento  de preparar los  alimentos, lo mismo que el costo del
        combustible a emplearse en esa preparaci¢n.

        Si bien es cierto, que la definici¢n de la canasta alimentaria
        presenta   algunas  dificultades,   ‚stas   no  son   nada  en
        comparaci¢n con los  dem s rubros que  componen una canasta de
        consumo   normativo   completa.   La   determinaci¢n  de   las
        necesidades  normativas   m¡nimas  de  vestuario,  vivienda  y
        miscel neos, es  muy  subjetiva y siempre estar n en discusi¢n
        los diferentes est ndares que se definan.
     
        La valorizaci¢n del costo de  estas canastas, que generalmente
        se hacen  para  una familia  tipo, nos permiten determinar las
        l¡neas  de  pobreza,  que  al  compararlas  con  los  ingresos
        recibidos  por  las   familias,  se  cuantifican  como  pobres
        aquellas  que  tienen  ingresos  inferiores  al  costo  de esa
        canasta.

        Bajo  este  enfoque  biol¢gico, se  puede sostener  que muchos
        pa¡ses  han  eliminado  la pobreza, sobre todo en cuanto a los
        est ndares alimentarios m¡nimos.

    1.6  La pobreza es un concepto cambiante en el tiempo

        Realmente esta aseveraci¢n no merece comentarios mayores, pues
        basta pensar en la gente  considerada de clase media de ‚pocas
        pasadas,  viv¡a  materialmente  peor  que   algunas   personas
        tildadas de pobre ahora. Por eso sostenemos que la comparaci¢n
        de  magnitudes de  pobreza en el tiempo no es pertinente, pues
        se  estar¡an   comparando   conceptos   distintos.  La   £nica
        comparaci¢n v lida ser¡a en el corto plazo.

    1.7  La pobreza material y la pobreza  moral

        Las causas de la  pobreza  se  origina  frecuentemente  en  la
        propia debilidad humana y no s¢lo en las estructuras sociales,
        pol¡ticas y econ¢micas. Hogares mal  constituidos, madres  sin
        compa¤ero, poca comunicaci¢n intrafamiliar, irrespeto entre la
        pareja, ritmo  de  vida  r pido  y  estresante  y el  tentador
        consumismo, son el caldo  de cultivo de males sociales mayores
        como  alcoholismo,  drogadicci¢n,  ni¤ez  abandonada,  j¢venes
        deprimidos, prostituci¢n, delincuencia, ancianos  en soledad y
        otro tipo de degradaciones humanas.

        Un  enfermo  de  SIDA o  un  retardado  mental, dentro  de una
        familia  acomodada, es  un  pobre con m s problemas que el que
        carece de dinero, y aunque  el resto  de su familia no padezca
        ese defecto, la tristeza y la infelicidad tambi‚n los afecta.

        Esta  autodestrucci¢n  del hombre  es  m s triste  que algunas
        carencias materiales.

        Realmente la  pobreza en su  sentido m s amplio afecta a todos
        los  estratos   sociales  (Carta  Pastoral  del  Arzobispo  de
        Santiago "Los Pobres No Pueden Esperar", 24-9-92).

    1.8  Enfoque de la pobreza como desigualdad

        Es el  enfoque  de la  concepci¢n  de  la pobreza m s f cil de
        comprender, pues  siempre  han  existido  desigualdades  y  al
        parecer  seguir n  existiendo. Aqu¡  est   claro  y  f cil  de
        comprender el concepto relativo  de los m s pobres o los menos
        ricos.

        Este enfoque tiene amplia utilidad  pr ctica en la  definici¢n
        de  la  pol¡tica  social, la  cual puede  canalizarse a cerrar
        brechas entre los m s  despose¡dos y los que est n mejor en la
        estratificaci¢n social.

    II. POLITICA  SOCIAL  EN BENEFICIO DE  LOS MAS  POBRES (¨POBRES EN
        QUE?)

        En cuanto al l‚xico ¨Qu‚ es mejor? ¨Hablar de  los pobres o de
        las diversas facetas de la problem tica social?.

        Al cient¡fico social y, en general, a las personas  encargadas
        de definir pol¡ticas y  programas sociales, les debe interesar
        m s cuales  son los aspectos  espec¡ficos  de la  problem tica
        social  y la  localizaci¢n  de la  gente que la padece, con un
        sentido de prioridad y con indicaci¢n del grado de gravedad de
        la situaci¢n.

        Much¡simo  m s  £til  para  el  "fabricante  de  pol¡ticas" es
        conocer las privaciones  espec¡ficas que padece la poblaci¢n y
        los  hogares  de cada  localidad  del  pa¡s y  en el  caso  de
        insistirse  de  tener  un ¡ndice  sint‚tico sobre  la pobreza,
        trabajar  con el  percentil m s  pobre de la  poblaci¢n (5, 10
        o 20%), y conocer  su perfil, a fin de priorizar la asignaci¢n
        de recursos  para la b£squeda  de soluciones a la problem tica
        social.

        No tiene  sentido hablar de  los pobres (o  pobreza) en  forma
        absoluta, sino que es mejor hablar de los m s pobres o los m s
        necesitados, y  mejor  a£n  hogares o personas con  tal y cual
        carencia espec¡fica.
     
        Hay que  recordar que  son  muchas las  otras  instancias  que
        participan  en  la soluci¢n  de los  problemas  sociales, y no
        siempre entienden un lenguaje sociol¢gico y menos en el que no
        existe un consenso. Un Ingeniero de obras sanitarias, al dotar
        de agua potable y  alcantarillado a una  poblaci¢n desasistida
        de esos servicios, est  mejorando las condiciones de bienestar
        social  de  la  poblaci¢n;  la  construcci¢n   de  escuelas  y
        extensi¢n de la  cobertura de  la educaci¢n  y capacitaci¢n de
        j¢venes tambi‚n son acciones  en ese sentido y que representan
        una lucha efectiva contra la pobreza.

        A  los  t‚cnicos  y  especialistas  que  deben  definir  tales
        programas y asignar los  recursos, no les dice nada el t‚rmino
        de pobreza  a secas, ellos  entienden un  lenguaje m s claro y
        con m s sentido  com£n (¨POBRES EN QUE? ¨NECESITADOS EN QUE?):
        N£mero de  hogares de  la localidad  que  no  tiene  agua  y/o
        eliminaci¢n de excretas, n£mero de j¢venes en edad escolar que
        no asisten a la escuela,  d‚ficit de recursos  humanos  en tal
        especialidad, discapacitados y  v¡ctimas de la guerra, hogares
        con tales necesidades b sicas insatisfechas, etc.

    2.1  La  problem tica  social. El  enfoque  coyuntural  versus  el
         enfoque estructural

    2.1.1 Lo coyuntural

        Muchos  estudios  conceptualizan  la  pobreza como carencia de
        ingresos suficientes  para sufragar el  gasto de  una  canasta
        m¡nima  de   subsistencia.  Lo   cual  induce,  en  frecuentes
        ocasiones, a errores en la definici¢n de ese concepto, pues el
        ingreso  es una  variable  coyuntural. Puede  suceder  que  un
        profesional est‚  cesante  por  una  pocas  semanas  y  al ser
        entrevistado,  los  ingresos  captados  por la  encuesta  sean
        nulos, por lo tanto ese criterio de ingresos, lo hace aparecer
        como pobre  en  el  conteo, lo  cual es un absurdo. Adem s, la
        problem tica  social de la  cesant¡a ya est  estudiada y trata
        precisamente de  investigar ese  fen¢meno de la coyuntura, por
        lo que se hacen varias encuestas peri¢dicas en un a¤o. Tambi‚n
        sucede  que  si  un  miembro del hogar  est  recibiendo  pocos
        ingresos en el per¡odo en que  fue entrevistado, puede  que en
        otro  per¡odo   est‚  en  un trabajo  mejor  remunerado.  Esta
        situaci¢n  sucede  frecuentemente  con  los  trabajadores  por
        cuenta propia, cuyos  ingresos var¡an de un mes a otro. Quiz s
        esto pueda  subsanarse indagando  en  las  encuestas  por  los
        ingresos anuales, m s que por los ingresos mensuales.

        Hablar de pobreza en  base a variables coyunturales, no es muy
        £til y con el  agravante que  esa  problem tica social de tipo
        coyuntural tiene su propio  tratamiento y con  un lenguaje m s
        claro y de comprensi¢n por la mayor¡a de la gente: Cesantes de
        tal actividad, cesant¡a juvenil, desocupados  en  tales   reas
        geogr ficas, subempleo  por  horas, ocupados  mal remunerados,
        ca¡da de los ingresos  reales,  inflaci¢n, p‚rdida  del  poder
        adquisitivo de los salarios, etc.

        Tambi‚n nos podemos  referir a otras  situaciones coyunturales
        de tipo social, tales como  enfermos  por epidemias, huelgas y
        conflictos sociales, etc.

        En  todo  caso  pueden  existir  situaciones  de  cesant¡a  en
        estratos  sociales  bajos, que  no  est n  en  condiciones  de
        esperar tranquilamente que aparezca un nuevo trabajo, debiendo
        autogenerar  el  empleo  para  obtener  ingresos,  acudir a la
        caridad p£blica y en ciertas  oportunidades verse  obligados a
        delinquir, pues el hambre no puede esperar d¡as.
 
        Evidentemente,  si  el  desempleo  y  el subempleo de  escasos
        ingresos, pasa de lo  coyuntural a una situaci¢n cr¢nica, debe
        tratarse como un problema estructural. Pero en general, cuando
        hablamos de los  desocupados  de  ahora, no son los mismos que
        hace 3 meses.

    2.1.2 Lo estructural         

        Otro tipo de  problemas sociales, son aquellas situaciones m s
        permanentes  que  afectan  el  bienestar  de la gente y  de la
        sociedad en general en aspectos fundamentales. En este sentido
        hablaremos de las necesidades b sicas insatisfechas.

        . Escasa educaci¢n  y actitud  cultural de mal vivir (desorden
          en los  gastos personales y  familiares, h bitos  de consumo
          inadecuados).
        . Desnutrici¢n y mal cuidado de la salud.
        . Falta de seguridad social y de servicios de salud (cobertura
          baja).
        . Vivienda  inadecuada, materiales   inapropiados,  deshechos,
          hacinamiento, d‚ficit habitacional.
        . Servicios inadecuados o falta de: Agua, sistemas salubres de
          eliminaci¢n de excretas, electricidad.
        . Equipamiento del  hogar insuficiente (s/refrigerador, s/ TV,
          s/tel‚fono, etc).
        . Transporte inadecuado y  lejan¡a de los centros de estudio y
          trabajo.
        . Entorno inadecuado (calles polvorientas y barrosas, falta de
          plazas  y  parques,  poluci¢n,   contaminaci¢n   de   aguas,
          mosquitos, ruidos, basurales cercanos, etc.).
        . Falta de seguridad  p£blica  ante una delincuencia cruel (lo
          que impide a la gente el disfrute de la calle).
        . Vida pobre (enfermos  cr¢nicos, discapacitados, drogadictos,
          alcoh¢licos, prostitutas, presidarios y otros).
        . Minor¡as  ‚tnicas   discriminadas  e   irrespetadas  en   su
          identidad cultural.
        . Problemas familiares: Violencia intrafamiliar,  familias mal
          constituidas,  madres   sin   compa¤ero,  ni¤ez  abandonada,
          ancianos solos y abandonados por su familia.
        . Falta de libertad humana.

    III.MEDICION DE LA POBREZA

    3.1  L¡neas de pobreza

        La medici¢n m s  frecuente de la pobreza es tomar como base el
        costo de una  canasta de  consumo normativo y calcular cuantos
        hogares  y  personas  tienen  ingresos inferiores a ese valor.
        Tanto la Canasta  como los Ingreso Familiares deben expresarse
        en t‚rminos perc pita.

        Se considera como  pobreza extrema  a los hogares con ingresos
        inferiores al costo de la canasta alimentaria (CCNA).

               Y < CCNA

        Se considera como  pobreza moderada a los hogares con ingresos
        superiores a la  canasta alimentaria, pero inferiores al costo
        de la canasta de consumo normativo completa (CCNC).

                CCNA < Y < CCNC 

        Adem s  de  calcularse  la  incidencia de la pobreza, como  el
        porcentaje de hogares  pobres, es necesario  conocer la brecha
        de pobreza, que no  es otra cosa que el porcentaje de ingresos
        que habr¡a que  transferir a los pobres para alcanzar el valor
        de la canasta normativa.
        Lo dif¡cil de este m‚todo  es investigar la variable ingresos,
        pues en muchos pa¡ses las personas consideran esta informaci¢n
        muy privada y los  perceptores  de  ingresos ni siquiera se la
        dicen con exactitud a los dem s miembros de la familia. Muchas
        encuestas se aplican a la due¤a de casa, por el horario en que
        ellas  se realizan, quien  no  conoce  cu nto  gana su  marido
        exactamente, pues  ‚ste  le  ha  ocultado  o tergiversado  esa
        informaci¢n.

    3.2  Necesidades b sicas insatisfechas (NBI)

        Este m‚todo trata de identificar las diferentes  carencias  de
        los hogares y sus viviendas, como por ejemplo:

        . Hogares sin agua
        . Hogares sin eliminaci¢n de excretas
        . Hogares sin electricidad
        . Hogares en hacinamiento
        . Viviendas de mala calidad
        . Hogares con adultos con bajo nivel educativo
        . Hogares con ni¤os  en edad  escolar  que  no  asisten  a  la
          escuela
        . Hogares  sin  refrigerador  u  otros  equipos   considerados
          fundamentales

        Realmente  este  es  uno  de  los m‚todos m s comprensibles  y
        antiguos. Todos  los  censos  han servido  para conocer  estas
        carencias  a  nivel  local. En  procesos  de  tipificaci¢n  se
        considera el n£mero de hogares con 8,7,6,5,4,3,2 o 1 carencias
        o  necesidades   b sicas   insatisfechas  y  as¡   conocer  la
        intensidad de la pobreza.

        Pero la  cifra  sola  de  por  si es muy £til en el proceso de
        focalizaci¢n  de  la  problem tica   social  a  nivel   local.
        Lamentablemente  este  m‚todo  exige disponer  de un censo  de
        poblaci¢n y vivienda, que ocurre cada 10 a¤os.

        Los mapas de pobreza, ya iniciados en Chile por Matelart en la
        d‚cada de los 60, establec¡a este tipo de procedimientos.

        Combinaci¢n  de  ambas  metodolog¡as de  medici¢n  (L¡neas  de
        Pobreza versus Necesidades B sicas Insatisfechas).

        La combinaci¢n de  ambos m‚todos est  muy de moda, emple ndose
        cuatro cuadrantes de  clasificaci¢n  de  los hogares en cuanto
        a pobreza:

        Pobreza Cr¢nica:   Hogares con ingresos inferiores al valor de
                           la canasta y con alguna NBI.

        Pobreza Reciente:  Hogares con ingresos inferiores al valor de
                           la  canasta,  pero  con   las   necesidades
                           b sicas satisfechas

        Pobreza Inercial : Hogares con ingresos superiores al valor de
                           la canasta, pero con alg£n NBI.

        Hogares No Pobres: Hogares con ingresos superiores al valor de
                           la  canasta y  con  las necesidades b sicas
                           satisfechas

        Realmente este m‚todo, tiene los  mismos defectos que el de la
        L¡nea de Pobreza, por  la  inexactitud  en la  medici¢n de los
        ingresos.

    3.3  Controversias que causan la medici¢n de la pobreza en base  a
         la variable ingresos

        Hay algunos estudios sobre la magnitud de la pobreza en Chile,
        que afirman  que en 1987  hab¡a m s  pobres que en 1970 (45% y
        20%, respectivamente). Este estudio se  basa en las  l¡neas de
        pobreza, tomando  como  base  exclusivamente  los  ingresos, y
        olvid ndose de las otras facetas de la problem tica social.

        Es dif¡cil dar explicaciones del porque  habr¡an m s pobres en
        1987,  cuando   en  ese   per¡odo   de  tiempo,  los  diversos
        indicadores sociales reflejaban una mejorar¡a significativa en
        la distintos aspectos de la problem tica social: la mortalidad
        infantil  disminuy¢, la  esperanza  de  vida  aument¢,  en ese
        £ltimo a¤o hab¡an m s hogares con agua potable, alcantarillado
        y  luz, hab¡an  menos  campamentos  y m s casitas  urbanizadas
        entregadas, hab¡a  una  mayor  cobertura de  la educaci¢n, los
        ni¤os en edad  escolar que  estudiaban eran  m s  numerosos  y
        hab¡a un menor n£mero de analfabetos que en 1970.

        No hubiese sido  m s claro  decir que las encuestas de hogares
        captaron una  disminuci¢n de los  ingresos de los hogares y no
        hablar expresamente  de  pobreza, cuando los dem s indicadores
        de  ese  concepto  dec¡an lo  contrario. O  mejor  a£n haberse
        referido a los nuevos  conceptos de  pobreza, como la carencia
        de  libertad y el  predominio del  temor que  imperaba en  esa
        £ltima fecha, lo cual si era verdad.

        Adem s existe el agravante que las encuestas no captan bien el
        nivel  de  ingresos, pues  las  personas  subdeclaran  lo  que
        perciben  y  las  preguntas  de  ingresos  se  refieren a  los
        ingresos del trabajo, principalmente, faltando la captaci¢n de
        otras fuentes de ingresos como las transferencias.

    3.4  Unidades  de  an lisis, Un  pa¡s  (IDH), una  regi¢n o comuna
         (SIECOM), la familia y cada persona

    3.4.1 A nivel de pa¡s 

        El Indice de Desarrollo Humano (IDH)    

        Comprende tres aspectos fundamentales
        Longevidad. Se mide por la esperanza de vida al nacer

        Conocimiento. Se mide en base al alfabetismo adulto  (personas
        de 15 a¤os de dad y m s) y al promedio de a¤os de escolaridad,
        ponderados en 2/3 y 1/3, respectivamente).

             E = (2/3) Alfabetismo + (1/3) A¤os escolaridad

        Ingresos. Se  mide  en  base  al Producto  Interno  Bruto  per
        c pita, en t‚rminos reales, pero  consider ndose  rendimientos
        decrecientes del ingreso en el bienestar.

        C lculo de IDH

        . Primer paso
        Calcular un Indicador de Privaci¢n (Iij)para   cada uno de los
        indicadores se¤alados.

             Iij = (maxXij - Xij)/(maxXij - minXij) 

        Donde:

        X es cada uno de los componentes  incluidos en los indicadores
        de privaci¢n

        El  sub¡ndice  "ij"  se  refiere  al  j-‚simo  indicador en el
        j-‚simo pa¡s
               
        . Segundo paso
        Calcular un indicador promedio de privaci¢n

               Ij = (1/3) S Iij

        . Tercer paso
        Calcular el  Indice de  Desarrollo  Humano, como  uno menos el
        Indice Promedio de Privaci¢n

               (IDH)j = (1 - Ij)

    3.4.2 A nivel de regi¢n o comuna

        Existe gran necesidad de medir el grado de desarrollo regional
        y local en cada pa¡s, a fin de  identificar las  zonas con una
        mayor problem tica social y as¡ tener elementos objetivos para
        priorizar la  inversi¢n  y el  gasto social, en  procura de un
        crecimiento equilibrado de las regiones del pa¡s.

        En este contexto, adquieren gran  importancia los  Sistemas de
        Estad¡sticas Locales. Uno de  los casos  a examinar a  modo de
        ejemplo, es  el  Sistema  de  Informaci¢n  Estad¡stica Comunal
        (SIECOM) que el CIENES elabora  con el Ministerio del Interior
        de Chile.

    3.4.3 A nivel de hogar o familia

        Al  considerarse el  hogar  como  unidad  de an lisis, toda la
        informaci¢n  se  refiere  al  mismo, ya  sea  en los  aspectos
        generales  de  la  vivienda  y  su  equipamiento,  como  en la
        informaci¢n  sobre  el  grado de carencias de satisfactores de
        cada miembro del hogar.

        Es as¡ como se habla de  hogares sin agua potable, hogares con
        ni¤os en edad escolar que  no asisten  al colegio, hogares con
        1, 2 o m s personas desocupadas, etc.

    3.4.4 A nivel de persona

        La informaci¢n se  refiere a  los  individuos, tales  como: El
        n£mero  de desocupados, los  ocupados  con  ingresos bajos, el
        n£mero de analfabetos.

    3.5  Instrumentos de medici¢n de la problem tica social

    3.5.1 Censos de Poblaci¢n y Vivienda

        Los censos de poblaci¢n y vivienda, constituyen el instrumento
        b sico  y  el  punto  de  partida  de  muchas  investigaciones
        estad¡sticas. Efectivamente, las estad¡sticas e indicadores se
        pueden obtener  al nivel  geogr fico lo m s desagregado que se
        desee (comuna, localidad, manzana). Esto  constituye  su  gran
        ventaja sobre  los dem s m‚todos  de  investigaci¢n, aunque la
        oportunidad con que se presentan sus resultados deja mucho que
        desear,  pues  muchas  veces los  mismos  son extempor neos  y
        obsoletos, y  quedan  como  datos  de la  historia  y no  como
        antecedentes  de  un diagn¢stico situacional  oportuno  y £til
        para la adopci¢n de pol¡ticas  coyunturales. En todo  caso hay
        variables y  fen¢menos que  captan los  censos, que no cambian
        tan r pidamente y que  reflejan una  situaci¢n estructural que
        no se modifica significativamente en el corto plazo.

        Con los  resultados  censales se  han  venido  preparando  los
        conocidos Atlas o Mapas  de Pobreza, que sirven de antecedente
        para guiar la acci¢n en pos del desarrollo social.

        Tambi‚n,  los  antecedentes   censales,  sirven  como   marcos
        muestrales,  en  el  proceso  del  dise¤o de las encuestas  de
        hogares, que est n referidas m s adelante.

    3.5.2 Estad¡sticas Continuas

        Estas  estad¡sticas se refieren a aquellas producidas con  una
        periodicidad   anual,  semestral, trimestral  o  mensual.  Sus
        fuentes m s importantes son  la Encuesta de Hogares Continua y
        los Registros Administrativos.

    3.5.2.1  La Encuesta de Hogares Continua

        Las encuestas de hogares en general, se han constituido  en el
        principal instrumento para dar seguimiento continuo a diversos
        aspectos  de  la  situaci¢n  social,  en   importantes   temas
        socioecon¢micos (caracter¡sticas  demogr ficas y educativas de
        la poblaci¢n, condiciones de  la  vivienda, empleo y cesant¡a,
        trabajos  secundarios, estratos  de ingreso). permiti‚ndose la
        combinaci¢n rotativa con otros temas complementarios.

        Si  bien este  instrumento  permite  realizar  investigaciones
        oportunas,  de  mayor  cobertura   tem tica,  en  base  a  una
        combinaci¢n y de  gran confiabilidad, sus  estimaciones son de
        niveles   geogr ficos  agregados  (nivel  nacional,  regional,
        urbano y rural). Dif¡cilmente  se puede establecer un programa
        de encuestas simult neas y  continuas, con gran  desagregaci¢n
        geogr fica (nivel comunal  por ejemplo), debido al gran tama¤o
        muestral exigido y por lo oneroso que significar¡a un proyecto
        de esta naturaleza.

    3.5.2.2  Estad¡sticas de Registros Administrativos
     
        Estas estad¡sticas se obtienen de los registros  peri¢dicos  y
        continuos   que   se   mantienen  en  los  diversos   procesos
        administrativos.  Para   mencionar   algunos,   se¤alamos  los
        registros de alumnos matriculados, repitentes y desertores del
        sistema educativo, ficha personal  de los docentes, atenciones
        hospitalarias, fichas  del  personal  m‚dico y  param‚dico que
        trabaja  en hospitales  p£blicos  y  privados, solicitudes  de
        visas  y  permisos  de  migraci¢n para  residencia permanente,
        registro de importaciones  y pagos de aduana, declaraciones de
        impuesto a  la renta, permisos  municipales  de  construcci¢n,
        solicitudes  de  conexi¢n  de  servicios  de  agua  potable  y
        tel‚fono,  ficha  de  los cuenta  correntistas de los  bancos,
        registro  de veh¡culos  motorizados, registro de  nacimientos,
        defunciones y matrimonios, denuncias  y detenciones, registros
        de hechos judiciales, etc.

        A pesar que estas estad¡sticas s¢lo exigen reducidos costos de
        procesamiento,  a£n  persisten  importantes  temas que  no  se
        procesan,  o si  se  hace  s¢lo  aparecen  referidos  a  nivel
        nacional  y  regional, ignor ndose  la  petici¢n que hacen los
        usuarios   por   cifras   comunales   que  los   procesos   de
        descentralizaci¢n exigen para efectuar diagn¢sticos locales.

        En  muchos  pa¡ses  se  desconocen, a  pesar  de  existir  los
        registros   fuentes,   cifras   referidas  a   conexiones   de
        electricidad  residenciales  a   nivel  de  comuna,  veh¡culos
        registrados en  cada localidad, recolecci¢n  de impuestos  por
        comuna, tipo de contribuyentes  por comuna, caracter¡sticas de
        las personas que acuden a los servicios de salud y otros temas
        de  gran importancia  para  la  planificaci¢n  y el desarrollo
        regional y local.

    3.6  Encuestas e investigaciones especiales

        Otra fuente de informaci¢n social, est   representada por  las
        encuestas especiales, que si bien se ejecutan espor dicamente,
        debido a las dificultades y grandes costos que ellas implican,
        cuando  ello  ocurre   constituye  una   fuente  muy  rica  de
        informaci¢n.  Son  varias  las  encuestas  especiales  que  se
        ejecutan, pero a modo de ejemplo nos referiremos a la encuesta
        social, la encuesta de  presupuestos  familiares, la  encuesta
        demogr fica y de salud y la encuesta municipal (o comunal)

    3.6.1 La Encuesta Social

        La caracter¡stica de esta encuesta, que se realiza en hogares,
        es que su tem tica  es muy amplia, teniendo la gran ventaja de
        obtener una visi¢n completa  de la realidad social, pudi‚ndose
        correlacionar   los   diferentes   temas   de    investigaci¢n
        simult neos. Pero  por ese  mismo  motivo, la  calidad de  las
        respuestas  es  dudosa, por  el  cansancio que  produce en los
        informantes, quienes,  a  mitad  de  la  encuesta  empiezan  a
        responder  en  forma  imprecisa. Adem s, sus  costos  son  muy
        onerosos,  impidiendo  investigaciones   continuas  de   corta
        periodicidad.

    3.6.2 La Encuesta de Presupuestos Familiares

        Esta encuesta abarca  importantes  temas socioecon¢micos, y es
        fundamental  para  conocer  la  estructura  del consumo y  las
        diferentes  fuentes  de  ingreso de  las familias  y personas.
        Permite estudiar adem s, las caracter¡sticas de las personas y
        de la mano de obra, el equipamiento del hogar, las modalidades
        de  compra  de los diversos  art¡culos y servicios de consumo,
        as¡  como las  costumbres  del men£  de  las  comidas  de  las
        distintas familias.

        Su principal  uso es obtener  las ponderaciones  del Indice de
        Precios al Consumidor, que  constituye uno de  los principales
        indicadores  de  la marcha  econ¢mica de  un  pa¡s. Tambi‚n se
        pueden hacer diversos estudios sobre elasticidades ingreso del
        consumo y servir de antecedentes a la contabilidad nacional.

        Es una encuesta dif¡cil  de realizar, por el amplio periodo de
        observaci¢n del hogar, para  obtener una relaci¢n de gastos de
        las familias, veraz y confiable.

    3.6.3 La Encuesta Demogr fica y de Salud

        Este tipo de encuestas a los hogares, se  refieren b sicamente
        a  aspectos  de  planificaci¢n  familiar, inscripci¢n  de  los
        hechos vitales y conocer  las pr ctica de control natal de las
        mujeres en edad f‚rtil. Tambi‚n se  incluyen temas sobre salud
        preventiva y curativa, y controles de la mujer embarazada y de
        los infantes.

        Es una encuesta dif¡cil de hacerse, pues exige entrevistadoras
        especiales,  ya  que  muchos de  los  temas  investigados  son
        considerados temas privados y  las  personas  son renuentes  a
        conversar de ello con cualquier entrevistador.

    3.6.4 La Encuesta Municipal

        Esta encuesta, puede  presentar  varias  modalidades,  una  de
        ellas  se refiere a  una encuesta  de hogares, sobre  diversos
        temas sociales, capaz de dar estimaciones a nivel municipal (o
        comunal). Hay  otra  modalidad  de  aplicar la  encuesta a los
        l¡deres de la  comunidad, sobre  las aspiraciones  y problemas
        que tiene la  gente de esa comunidad, seg£n su apreciaci¢n. Un
        £ltimo  ejemplo,  es  aplicar  este  tipo de  encuestas  a  la
        instituci¢n de la municipalidad o alcald¡a, sobre los diversos
        aspectos  de  la  acci¢n municipal y  los  problemas  sociales
        prioritarios que se deben atender.

        La primera de las  modalidades  es  dif¡cil y  muy  onerosa de
        realizar, las otras modalidades  son bastante m s econ¢micas,
        pero su uso no est  muy difundido.

    3.7  Encuestas de opini¢n
     
        Este tipo  de encuestas, que  tienen  m s  fama  en  el  campo
        pol¡tico y de la investigaci¢n de mercado, cada d¡a  adquieren
        una mayor  utilidad e  importancia,  debido  a   los  procesos
        democr ticos-participativos, constituy‚ndose  en un  excelente
        instrumento  para  poder  efectuar  estudios  de  la   opini¢n
        p£blica, sobre aspiraciones  de la gente, su opini¢n sobre los
        servicios recibidos y  los gustos y  las preferencias que esta
        tiene, en temas  que  a las  autoridades  y dem s  cient¡ficos
        pol¡ticos le interesa saber,  que les  permita guiar su acci¢n
        en procura del  bienestar  de la poblaci¢n, satisfaciendo  las
        aspiraciones sentidas por las personas.


      * Profesor   del   Centro   Interamericano   de   Ense¤anza   de
        Estad¡stica. CIENES.

      1 Los  comentarios y  opiniones expresados por  el autor de este
        papel de trabajo, son de  car cter  personal y de su exclusiva
        responsabilidad y no representan  necesariamente la opini¢n ni
        el pensamiento del CIENES y de otras unidades de la OEA.