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2.1.6 MEDICION DE POBREZA: METODOS MAS UTILIZADOS Y UTILIDAD PARA
APLICACION DE POLITICAS
Juan Chacaltana *
I. NIVEL DE LA POBREZA: DIVERGENCIAS EN LAS ESTIMACIONES
En el Per£, las estimaciones sobre la magnitud de la pobreza,
difieren si uno cambia de fuente de informaci¢n. Para el a¤o
1985-86, la CEPAL y el PNUD, con la misma fuente de
informaci¢n proporcionaron diferentes porcentajes de pobres
a nivel nacional. Para la CEPAL el ¡ndice de pobreza ascend¡a
al 52%, en tanto que para PNUD, al 70,7%.
Cuadro N§1
PERU: PORCENTAJE DE POBRES SEGUN DISTINTAS FUENTES
ÚÄÄÄÄÄÄÄÄÄÂÄÄÄÄÄÄÄÄÄÂÄÄÄÄÄÄÄÄÂÄÄÄÄÄÄÄÄÄÂÄÄÄÄÄÄÄÄÄ¿
³ A¤os ³ CEPAL ³ PNUD ³ CUANTO ³ INEI ³
ÀÄÄÄÄÄÄÄÄÄÁÄÄÄÄÄÄÄÄÄÁÄÄÄÄÄÄÄÄÁÄÄÄÄÄÄÄÄÄÁÄÄÄÄÄÄÄÄÄÙ
70 50 nd. nd. nd.
80 46 nd. nd. nd.
85-86 52 70.7 nd. nd.
91 nd. nd. 54 nd.
94 nd. nd. 48 nd.
95 nd. nd. nd. 45.3
ÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄ
La explicaci¢n es que ambas instituciones emplearon distintas
metodolog¡as: la CEPAL uso el m‚todo de L¡nea de Pobreza y el
PNUD el m‚todo Integrado. A partir de los noventa la Empresa
CUANTO S.A. y el INEI, calculan ¡ndices de empleo basados en
el m‚todo de L¡nea de Pobreza (LP). No obstante, Cuanto usa el
m‚todo de LP (basado en el gasto). CEPAL usa el m‚todo de LP
pero basado en el ingreso, mientras que el INEI, se basa en el
ingreso. Evidentemente, existe diferencias entre ambos
m‚todos.
Como consecuencia; no estamos seguros del nivel exacto en que
se encuentra la pobreza en el pa¡s. Cabe preguntarse entonces
si es posible evaluar su evoluci¢n en el tiempo. M s a£n, es
pertinente preguntar si es posible proponer una meta de
reducci¢n de la pobreza precisa y definida como 'reducir en
50% la pobreza extrema. En las siguientes l¡neas desarrollamos
comentarios al respecto.
II. METODOS DE MEDICION DE LA POBREZA
Existen dos grandes m‚todos para medir la pobreza. El m‚todo
de Necesidades B sicas Insatisfechas (NBI) y el m‚todo de
L¡nea de Pobreza (LP).
2.1 El M‚todo de NBI
Seg£n este m‚todo, la pobreza se define como una situaci¢n de
carencia, en el cual ciertas necesidades b sicas no pueden ser
satisfechas por la poblaci¢n. Para efectos de medici¢n, se
deben buscar indicadores observables para reflejar esas
carencias.
La unidad de an lisis es normalmente la vivienda y el
procesamiento para su aplicaci¢n es el siguiente:
. Definir las necesidades b sicas
. Seleccionar los indicadores para expresar esas necesidades
. Definir un nivel m¡nimo para cada indicador
. Clasificar a las unidades con una o mas necesidades
insatisfechas como pobres
Los indicadores m s utilizados para expresar necesidades
b sicas son:
. Hacinamiento
. Viviendas improvisadas o inadecuadas
. Abastecimiento inadecuado de agua
. Carencia de sanitarios para desechos de excretas
. Inasistencia de menores a escuelas primarias
. Nivel de educaci¢n del jefe
En base a ‚stos indicadores frecuentemente, se confeccionan
ordenamientos territoriales de la pobreza: mapas de la pobreza
que emplean fuentes de informaci¢n bastante grandes como
censos o encuestas de gran envergadura. Pero incluso en este
tipo de aplicaci¢n tan simple existen diferencias. As¡ por
ejemplo, en base al Censo de 1993, se elaboraron dos mapas
alternativos de pobreza. Uno hecho por el INEI en base a 5
indicadores. Otro fue hecho FONCODES en base a 11 indicadores.
Estos mapas suelen usarse como herramientas activas para
focalizaci¢n de programas y pol¡ticas antipobreza. En 1995, el
PRES publico en una norma legal (Plan Sectorial de lucha
contra la Pobreza) un ordenamiento de distritos seg£n pobreza
por NBI. En ese sentido, diferencias en los m‚todos l¢gicos
determinan la inclusi¢n o no de algunas reas geogr ficas en
programas sociales.
2.2 El M‚todo de L¡nea de Pobreza
Seg£n este m‚todo, la pobreza es una situaci¢n de carencias
pero tiene m£ltiples dimensiones. Seg£n Altimir (1970): "debe
involucrar indicadores de: infraconsumo, desnutrici¢n,
precarias condiciones de vivienda, bajos niveles
educacionales, malas condiciones sanitarias, inserci¢n
inestable en el aparato productivo, actitudes de desaliento
y anom¡a, escasa participaci¢n en mecanismos de integraci¢n
social, adscripci¢n a una escala de valores particular y
diferente a la del resto de la sociedad, ."
En la practica es imposible conseguir informaci¢n completa
sobre todas esas dimensiones. Debido a ello, ser¡a £til contar
con un solo indicador que pueda resumir varias dimensiones del
nivel de vida y pueda construir un indicador directo de
niveles de satisfacci¢n de necesidades b sicas.
Los indicadores candidatos naturales para estos fines son el
ingreso y el gasto. No obstante, ambos indicadores presentan
diferencias.
Desde el punto de vista conceptual el principal argumento en
favor del ingreso es que mide todas las oportunidades abiertas
a los hogares, debido a que no est influenciado por las
decisiones de consumo de la gente.
Por su parte la principal ventaja del gasto es que mide m s
precisamente el poder de compra de la gente y eso es lo que
uno busca para determinar la pobreza.
Desde el punto de vista operativo, el ingreso tiende a se
sub-declarados por los informantes, en tanto que el ingreso
tiende a ser sobre-declarado. Por esa raz¢n, utilizar el
ingreso implica sobre-estimar la pobreza y emplear el gasto
significa sub-estimarla. Por lo dem s, ambos indicadores
presentan problemas de recojo de informaci¢n que los hace
susceptibles de cr¡tica por igual.
De cualquier manera, a nuestro juicio, al ser el ingreso y el
gasto formado de la misma fuente de informaci¢n, deber¡a ser
posible construir un sistema de "cuentas familiares" que los
haga compatibles.
El procedimiento para aplicar este m‚todo es el siguiente:
. Definir los requerimientos b sicos o m¡nimos
. Calcular la l¡nea de pobreza.
. Calcular el costo de la canasta
. Comparar la l¡nea de pobreza con el indicador elegido (el
ingreso o gasto)
. Definir como pobres a quienes se encuentren por debajo de
ese nivel de pobreza
Para calcular la L¡nea de Pobreza, se debe considerar las
siguientes etapas:
. C lculo de requerimientos nutricionales m¡nimos que
garanticen un desenvolvimiento adecuado de los miembros de
las familias en sus actividades diarias y un desarrollo
normal de ni¤os. Esta es una estimaci¢n en funci¢n a
caracter¡sticas (prote¡nas, nutrientes, etc.).
. Estimaci¢n de una canasta normativa de alimentos que cumpla
con los requerimientos mencionados y que tome en cuenta el
patr¢n de consumo socialmente aceptado. Esta estimaci¢n se
hace en funci¢n a bienes e implica convertir caracter¡sticas
en bienes. Para ello se usan escalas de equivalencias
. Estimaci¢n de una canasta no alimentaria que incluye todos
los bienes y servicios para un nivel de vida adecuado
considerando tambi‚n el criterio de aceptaci¢n social.
Algunos la calculan expl¡citamente; en cambio otros
simplemente la calculan en base a una proporci¢n (inversa
del coeficiente de Engel).
Debe mostrarse que s¢lo consideramos la canasta alimentaria,
podemos identificar a los pobres extremos
Los usos m s frecuentes de este tipo de estimaci¢n son:
. Indicadores de pobreza agregados: porcentaje de hogares bajo
la l¡nea de pobreza, brecha de pobreza, indicadores m s
sofisticados (FGT)
. Eventualmente, ordenamientos territoriales de la pobreza:
mapas de la pobreza (encuestas de gran envergadura, censos
que recogen el ingreso). El INEI, realiz¢ un estudio
econom‚trico en 1995 a nivel provincial compatibilizando
informaci¢n de ENAHO con el Censo.
. Predicciones macro sobre evoluci¢n de la pobreza
2.3 El M‚todo Integrado
La idea general de este m‚todo es que el concepto de pobreza
es a£n mas amplio de lo que efectivamente miden los m‚todos de
NBI y l¡nea de pobreza. Estos miden aspectos a£n parciales de
la pobreza pero lo interesante es que ambos m‚todos no son
excluyentes entre s¡. De esa manera si se cuenta con bases de
datos (Censos o encuestas) que permitan medir a la vez el
ingreso y necesidades b sicas, se puede combinar ambos m‚todos
y realizar una tipolog¡a de pobres.
El procedimiento es sencillo:
. Asumir que el m‚todo de NBI mide la parte estructural de la
pobreza
. Asumir que el m‚todo de L¡nea de Pobreza mide la parte
coyuntural de la pobreza
. Realizar un cruce simple de pobres y no pobres, de acuerdo a
cada m‚todo
En base a dicho cruce se obtiene cuatro tipos de pobres seg£n
se puede observar en el cuadro No. 2.
Cuadro N¦ 2
TIPOS DE POBRES: METODO INTEGRADO DE LA POBREZA
ÚÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÂÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÂÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄ¿
³ ³ Pobres por NBI ³ No pobres por NBI ³
ÀÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÁÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÁÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÙ
Pobres por LP Pobres cr¢nicos Pobres recientes
No pobres Pobres inerciales No pobres
por LP
ÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄ
Fuente: Katzman, Versi¢n original: Beccaria y Minujin
La interpretaci¢n de esta tipolog¡a es directa aunque los
nombre sean complicados:
. Los Pobres cr¢nicos: son pobres por ambos m‚todos. Siempre
han sido pobres y siguen si‚ndolo
. Los Pobres recientes: son los "nuevos pobres" o
"empobrecidos". Son pobres de corto plazo pero su riqueza es
aun tal que le permite no ser pobre por NBI
. Los Pobres Inerciales: son Pobres por NBI pero no por LP. Su
riqueza es baja a£n cuando su ingreso sea elevado.
. Los No pobres: son "No pobres" por ambos metodos. Est n
"integrados".
3. INDICES AGREGADOS A PARTIR DEL METODO DE LINEA DE POBREZA
Luego de identificar a los pobres, queda la tarea de hallar
una medida de pobreza para toda la sociedad. Es decir, se
necesita hallar ¡ndices agregados. El m‚todo de LP es m s
vers til para esta tarea.
3.1 Indices tradicionales
a. El ratio de pobreza (H) (headcount ratio)
. Identificacion : clasificar a la poblacion en categorias
hi = ³ 1 (pobres) , si Z > Yi
³ 0 (no pobres) , si Z < Yi
donde: i) hi es el hogar y
ii) Z es la linea de pobreza
iii)Yi es el ingreso total del hogar i
. Agregaci¢n : (promedio simple de hi para toda poblaci¢n)
ü
H = ä hi/n=q/n
i=1
donde: i) H es el ratio de pobres sobre la poblaci¢n total
ii) q es el numero de pobres
iii) n es la poblaci¢n total
Este es el ¡ndice de pobreza mas utilizado. En el Per£, la
meta de reducir en 50% la extrema pobreza se hace en base a
este ratio.
. Critica:
H identifica el n£mero de pobres pero ignora que tan pobres
son ellos. No var¡a cuando un pobre se vuelve m s pobre a£n,
lo cual no es aceptable para un ¡ndice de pobreza.
b. Brecha de la Pobreza
Este ¡ndice s¢lo es posible de ser hallado para los pobres:
. Identificaci¢n: a nivel individual se define:
gi = (Z - Yi ) (brecha individual simple)
gi N = (Z - Yi )/Z (brecha individual normalizada)
. Agregaci¢n: obtener promedio simple (i=1,2....q)
q
I = ä (Z-Yi)/q (brecha global simple)
i=1
q
I = ä (Z-Yi)/q (brecha global normalizada)
i=1
(brecha global normalizada)
N¢tese que la agregaci¢n consiste en sumar las brechas
individuales. Es una suma simple, no ponderada. En todo
caso, cada pobre tiene igual peso (1).
. Criticas:
- No toma en cuenta qu‚ fracci¢n de la poblaci¢n es pobre.
- Una transferencia de ingresos de una persona pobre a otra
menos pobre, no afecta a este ¡ndice.
c. Un Indice mixto:
Si H considera el n£mero de pobres pero no la intensidad de
la pobreza e I considera la intensidad pero no el numero de
pobres: porqu‚ no una combinaci¢n de ambos?
Por ejemplo, se puede tomar la multiplicaci¢n de ambos:
P1 = H*I = (q/Z) * [S (Z-Yi)/Z]
. Cr¡tica:
Una transferencia de ingresos de una persona pobre a otra
menos pobre deja inalterada cualquier combinaci¢n entre
ambos ¡ndices. Es decir, dicho ¡ndice ser¡a insensible a la
distribuci¢n del ingreso al interior de los pobres.
Debe notarse, sin embargo, que dicho s¢lo ser¡a £til en el
caso especial en que todos los pobres tuvieran el mismo
nivel de ingresos (caso en que no existe problema de
distribuci¢n al interior de los pobres)
3.2 Nuevos Indices de Pobreza
a. Indice de Sen
Se plantea los siguientes requisitos b sicos para un ¡ndice
de pobreza:
- Una reducci¢n del ingreso de una persona pobre debe
incrementar la magnitud del indicador de pobreza (axioma
de monotonicidad)
- Una transferencia de ingresos de una persona pobre a otra
m s rica debe incrementar la magnitud del ¡ndice de
pobreza (axioma de transferencias)
. F¢rmula General del Indice de Pobreza
Es razonable pensar que el ¡ndice de pobreza sea igual a la
suma de las brechas de ingresos individuales (gi) pero:
ponderada y normalizada
Entonces la forma general es:
P = [A]*[ägi*Vi]
donde: gi = es la brecha individual de la pobreza
Vi = son los ponderadores
A = es el factor normalizador
Las inc¢gnitas son Vi y A.
. Los ponderadores (Vi)
Se requiere que el peso debe ser mayor para quienes est‚n en
peores condiciones (axioma de rango de privaci¢n relativa
R). Otra forma conveniente es igualar Vi = q+1-i. Esta es la
forma que emplea Sen. Es por esta caracter¡stica que el
¡ndice de Sen es "Ordinal".
. El factor normalizador (A)
Consid‚rese el caso especial en que todos los que est‚n por
debajo de la l¡nea de pobreza tienen el mismo ingreso. (No
existe problema de distribuci¢n entre los pobres). Como se
ha dicho en este caso, una combinaci¢n de H e I puede ser
una buena medida. (Axioma de pobreza normalizada o Axioma de
privaci¢n absoluta normalizada A).
Una combinaci¢n simple se obtiene despejando esto, (para el
caso en que todos los pobres tienen el mismo ingreso)
obtenemos un factor normalizador que puede ser utilizado en
general:
A = (2/q +1)/(nz)
. El ¡ndice de Sen
Reemplazando A y Vi en la f¢rmula general, el ¡ndice de Sen
queda expresado como:
Ps = [(2/q +1)/(nz)] * [† gi * (q+1-i)]
Si hacemos manipulaciones con esta expresi¢n, podemos llegar
a la siguiente expresi¢n que es la versi¢n mas conocida del
¡ndice de Sen
Ps = H*(I + (1-I)*G)
donde G es el coeficiente de Gini.
. Criticas
Se critica la manera arbitraria en que se derivan los
ponderadores y el factor normalizador. Utiliza axiomas
razonables pero pueden existir muchas soluciones posibles
que respeten esos axiomas.
b. Indices FGT (Foster, Greer y Thorbecke)
. Idea general
=> Aceptan la formula general propuesta por Sen:
P = [A ]*[ † gi * Vi]
=> No dan mucha importancia al problema del normalizador:
trabajan con la brecha ya normalizada:
P = [ A] *[ † gi/z * Vi]
=> Critican la forma en que Sen deriva los ponderadores: muy
arbitraria
. Nuevos Ponderadores
. Aceptan el axioma R: los mas pobres deben tener mayor
peso.
. Proponen una nueva soluci¢n:
El peso puede ser la misma brecha de pobreza normalizada.:
Vi = gi/z
. Nuevo "normalizador"
Dividen entre la poblaci¢n total (A=1/n)
. Indice FGT
I fgt = [(1/n)] * [† (gi/z) * (gi/z)]
= (1/n)* † (gi/z)2
Esta es la versi¢n mas conocida del Indice, el cual puede
expresarse como:
I fgt = H (I2 + (1-I)2 C2)
donde C es el coeficiente de variaci¢n
. Familia de Indicadores FGT
P a = (1/n) * † (gi/z)a
a es una medida de sensibilidad a la pobreza. Un mayor a le
da mayor ‚nfasis a los pobres. Se puede elegir diferentes a
Si a = 0 : P0 = H
Si a = 1: P1 = H*I
Si a = 2: P2 = I fgt
. Critica
Mas all de a = 2, el ¡ndice se hace muy dif¡cil de
interpretar
5. MEDICION DE POBREZA Y POLITICAS ANTIPOBREZA
Si estudiamos y medimos la pobreza, es para brindar elementos
de juicio a los ejecutores de pol¡ticas antipobreza. Como
contribuye cada uno de estos m‚todos el dise¤o e
implementaci¢n de pol¡ticas antipobreza y pol¡ticas sociales
en general?
5.1 Indicadores Sociales e Indicadores de Pobreza
Existen indicadores sociales e indicadores de pobreza. Cual es
la relaci¢n entre ambos? Se comportan de manera parecida?
Los indicadores que se utilizan para expresar la situaci¢n
social, depende de lo que se entiende por "social". Este
desde ya es un punto controversial dado que existen diversas
definiciones de lo "lo social". Es por ello que existe tanta
discusi¢n de lo que es pol¡tica social, lo que es gasto
social, etc.
En los gr ficos a continuaci¢n se muestran algunos de los
indicadores mas utilizados para expresar "lo social", como la
tasa de mortalidad infantil, la esperanza de vida al nacer y
la tasa de escolaridad entre 6 y 14 a¤os).
Lo curioso de todo esto es que, aun cuando existe una
percepci¢n de que en las £ltimas d‚cadas el pa¡s ha
desmejorado su situaci¢n social, estos indicadores muestran un
comportamiento positivo, por lo menos en los £ltimos 30 a¤os.
Observamos por ejemplo que la tasa de mortalidad infantil, se
redujo de 148 por mil en 1960 a 56 por mil en 1995. La
esperanza de vida al nacer aumento de 46 a¤os en 1960 a 67
a¤os en 1990. De otro lado, la tasa de escolaridad aumento de
58% en 1961 a 86% en 1993.
En base a esta informaci¢n, podemos concluir que la situaci¢n
social del pa¡s ha mejorado?. L¢gicamente esa conclusi¢n seria
contra intuitiva e incompleta dado que los tres indicadores
que hemos analizado no cubren totalmente el amplio espectro
que abarca "lo social".
Si a este cuadro le a¤adimos la variable pobreza, nuestra
conclusi¢n sobre la situaci¢n social a var¡a un poco. Dado
que no tenemos muchos datos comparables a lo largo del tiempo,
hemos preferido graficado la tendencia polin¢mica de la serie
de pobreza (medida por la LP), combinando fuentes ( CEPAL y
Cuanto)
La pobreza pareciera haberse reducido hasta los a¤os otros
setenta pero luego vuelve a aumentar como tendencia. Entre
1991, 1994 y 1995, la pobreza vuelve a reducirse ligeramente
pero aunque estos datos no son comparables entre si y menos
con los de las d‚cadas anteriores.
Entonces la situaci¢n social mejora o no mejora?. La
respuesta es que en ciertos aspectos s¡, y en otros no.
Obviamente esa no es una respuesta demasiado elaborada. Pero
lo que s¡ es interesante analizar es si existen aspectos
comunes entre las partes que mejoran o las que no mejoran.
En ese sentido, se puede notar que:
. Los indicadores que expresan la situaci¢n de los servicios
universales, parecen mostrar una tendencia a la mejora.
. Los indicadores m s asociados al corto plazo y m s asociados
a "lo econ¢mico", como la pobreza o el subempleo, presentan
una tendencia fluctuante.
. Desde la perspectiva de pol¡tica social, las variables que
mejoran son indicativas de reas en las que es mas f cil
lograr resultados en pol¡tica social. En los t‚rminos de
Katzman y Gerstenfeld (1990), estas serian reas blandas en
el desarrollo social. En cambio, las variables que no
mejoran serian reas duras, en el sentido que en ellas es
dif¡cil lograr resultados (empleo e ingresos por ejemplo).
Este comportamiento no s¢lo ocurre en el Per£. Ocurre en casi
todos los pa¡ses de Am‚rica Latina y probablemente en cada
pa¡s las razones son especificas a cada uno de ellos. Lo que
si es claro, es que este fen¢meno tiene que ver con el hecho
de que la pobreza es una suerte de "puente" entre lo econ¢mico
y lo social, propiamente dicho. Esto se expresa desde la forma
que hemos empleado para medir la pobreza, a partir de
ingresos. Si hubi‚ramos graficado la pobreza medida por el
m‚todo de Necesidades B sicas Insatisfechas, la tendencia
hubiera sido menos variable seguramente
En suma, pobreza (medida por LP), refleja no solo condiciones
sociales, sino principalmente condiciones econ¢micas de una
sociedad determinada. Para su eliminaci¢n no s¢lo bastan
pol¡ticas sociales, sino principalmente pol¡ticas econ¢micas.
Cuadro N¦ 3
FONCODES: Inversi¢n Social por rea y sector
(Diciembre 1996)
ÚÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÂÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄ¿
³ Area/Sector ³ % ³
ÀÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÁÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÙ
Asistencia Social 3.79
Nutrici¢n 0.01
Salud 1.87
Educaci¢n 1.91
Infraestructura Social 48.74
Nutrici¢n 0.17
Salud 3.01
Educaci¢n 28.82
Saneamiento 16.74
Infraestructura Econ¢mica 21.20
Agropecuario 12.67
Transporte 4.53
Energ¡a 4.01
Desarrollo Productivo 8.29
Agropecuario 6.26
Otros 2.03
Otros 17.97
ÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄÄ
Fuente: FONCODES
5.2 Pol¡ticas Antipobreza
De lo expuesto queda claro que cuando se habla de reducir el
¡ndice de pobreza, se debe precisar con qu‚ m‚todo se
verificar esa reducci¢n. Sin embargo, lo m s importante de
todo es que cada m‚todo de medici¢n de la pobreza implica
pol¡ticas antipobreza, diferentes.
Seg£n el m‚todo de Necesidades B sicas Insatisfechas, que
utiliza indicadores m s asociados a los servicios o
caracter¡sticas de las viviendas, el tipo de pol¡tica m s
apropiada ser¡a la inversi¢n en infraestructura y servicios.
En ese contexto, un programa masivo de agua potable y
alcantarillado, por ejemplo, tendr¡a grandes posibilidades de
reducir el ¡ndice de pobreza por NBI.
Con este tipo de programas se reducir el n£mero de personas u
hogares con problemas de acceso a servicios b sicos, y por lo
tanto, una carencia estructural habr¡a sido satisfecha. No
obstante, existe un gran debate acerca de si este tipo de
enfoque ataca una causa de la pobreza o s¢lo uno de sus
efectos.
Para los defensores del m‚todo de LP, la caracter¡stica
principal de la pobreza es la incapacidad de las familias para
generar ingresos y satisfacer sus necesidades elementales. En
este contexto, pol¡ticas derivadas del m‚todo de NBI s¢lo
tendr¡an impacto sobre los efectos de la pobreza y por lo
tanto no la podr¡a reducir permanente.
Seg£n el m‚todo de LP, el tipo de pol¡tica recomendable ser¡a
aquella orientada a incrementar el ingreso de los hogares.
Esto se puede lograr a trav‚s de programas indirectos, tales
como programas de infraestructura econ¢mica, capacitaci¢n,
formaci¢n profesional, etc.; y tambi‚n mediante programas
directos, como proyectos de desarrollo reproductivo,
programas de empleo, etc., aunque esto £ltimo es poco viable
en un contexto de libre mercado en el cual se privilegia la
iniciativa individual.
A trav‚s de este tipo de programas de tratar¡a de reducir el
n£mero de hogares con problemas de generaci¢n de ingresos y su
principal ventaja, es que ataca frontalmente la causa
principal de la pobreza que es la baja productividad de las
actividades desarrolladas por lo pobres. Este tipo de
programas, para tener ‚xito, necesitan conjugarse con
pol¡ticas econ¢micas que aseguren un entorno estable y en
crecimiento.
Con el objetivo de evaluar qu‚ es lo que mas se hace en el
Per£, en el cuadro N§ 3, mostramos la estructura consolidada
de la inversi¢n de FONCODES, la instituci¢n con mayor
presencia directa en la lucha contra la pobreza, a noviembre
de 1996
Como se puede observar, el grueso de la inversi¢n de FONCODES
se han concentrado en infraestructura social (49%). Los
proyectos de infraestructura econ¢mica son el segundo orden de
importancia (21%) y los proyectos directos de desarrollo
productivo representan menos del 10%.
Esto implica que, metodol¢gicamente, se privilegia un enfoque
m s de servicios como el de NBI. Esto es esperable dado que
FONCODES, a£n cuando funciona bajo un sistema de demanda
espont nea, utilizada como instrumento de focalizaci¢n un mapa
de pobreza, elaborado en gran medida sobre la base de
indicadores de NBI.
Sin embargo, esta estructura puede explicarse tambi‚n debido
a que las obras de infraestructura son m s f ciles de hacer y,
lo m s importante, son visibles, es decir, son m s atractivas
pol¡ticamente. Proyectos de mejoramiento de productividad como
la inversi¢n en capital humano tienen un efecto m s de largo
plazo y no son tan visibles como las obras f¡sicas.
El m‚todo de L¡nea de Pobreza y los ¡ndices derivados a partir
de ‚l, no son muy £tiles para la aplicaci¢n de pol¡ticas
directas o para focalizar programas espec¡ficos como los
mencionados. Su utilidad, se vincula principalmente a que
posibilita el monitoreo de la evoluci¢n macro de la econom¡a
y su impacto sobre los niveles de vida de la poblaci¢n. Los
indicadores derivados por este m‚todo son los adecuados para
evaluar la meta de reducci¢n de la pobreza y en ese contexto
es que deben entenderse todos los esfuerzos metodol¢gicos
desarrollados para reforzar este m‚todo.
* Economista, Consultor
Resumen del documento presentado en el Curso Taller
Subregional sobre Indicadores Sociales, Pobreza, Mujer y
Ni¤ez. Lima del 9 al 18 de Diciembre de 1996.
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