Enfoques Teóricos sobre el Concepto y la Medición de la Pobreza Este capítulo tiene doble objetivo. De un lado, hacer una revisión teórica de las distintas concepciones de la pobreza, y por otro, revisar las metodologías que existen para medir la pobreza. Es claro, que los distintos conceptos que se han desarrollado sobre la pobreza están íntimamente ligados a los distintos enfoques que se usen para medir la pobreza. En ese sentido, la determinación del enfoque de medición y por lo tanto el concepto es particularmente importante por que dependiendo de ella una proporción considerable de la población puede ser considerada pobre o dejar de ser pobre2 . 2.1 CONCEPTO DE POBREZA: Aspectos Teóricos Sobre el concepto de la pobreza se han manejado fundamentalmente dos concepciones teóricas que se diferencian entre si por la forma en que se define la situación de pobreza3. La primera es el criterio subjetivo y la segunda es el criterio objetivo de la pobreza, el que a su vez tiene dos variantes: la absoluta y la relativa (De la Piedra, 1984). 2.1.1. La concepción subjetiva de la pobreza Esta concepción se basa en que cada persona o familia evalúa su propia situación, y en base a esta percepción subjetiva (juicio de valor) se considera pobre o no pobre. Es decir, se define como pobres a aquellas personas y/o familias que no satisfacen lo que ellas mismas consideran como sus necesidades básicas. Este criterio considera que los individuos o familias tienen gustos y preferencias diferentes, por lo tanto deben de tener diferentes consideraciones acerca de lo que es necesario para un nivel de vida adecuado. En la práctica son pobres aquellos que se consideran como tales. ¿Cómo saber si una persona y/o familia se considera a si misma pobre o no?. Hay dos formas: preguntarle directamente, u observar su comportamiento. Cuando se le pregunta a una persona y/o familia si es pobre o no, ésta describirá el grado en que satisface sus necesidades básicas, para lo cual previamente habrá definido cuales son esas necesidades comparando su situación con la de aquéllos que la rodean. En el fondo, en términos económicos, se le está pidiendo a la persona que mida su utilidad total de acuerdo a su propia escala de utilidad. Esta definición de pobreza es poco útil para realizar formulaciones de política de ataque a la pobreza, por varias razones. En primer lugar, como este se realiza para cada individuo y/o familia, presenta limitaciones cuando se intenta ver a nivel agregado. En segundo lugar, la veracidad y la relevancia de la información proporcionada por la persona y/o familia es cuestionable, tanto por los recursos con que dice contar como al grado de satisfacción de sus necesidades ya que estas últimas están referidas a situaciones hipotéticas y no efectivamente a situaciones vividas. Por otro lado, observar el método de comportamiento consiste en buscar indicios que muestren si la persona y/o familia se considera a si misma como pobre (observar pautas de consumo, de ahorro, de búsqueda de nuevas fuentes de ingreso, etc.). La principal limitación de este método es que la persona y/o familia tiene que tener un comportamiento que lo señale como pobre, pero estas no siempre son exclusivas de los pobres. Mas allá de los problemas particulares que presenta cada uno de los métodos por medio de los cuales se trata de identificar la pobreza subjetiva, existen problemas comunes. En primer lugar, el comportamiento de un individuo, observado, no necesariamente indica que sea pobre si es que él ignora que es pobre. En segundo lugar, para elegir las familias o los individuos objeto de análisis se necesita un criterio previo objetivo. Y, en tercer lugar, el método subjetivo no permite la agregación que es sumamente importante para la formulación de políticas, ya que sólo identifica situaciones de pobreza individual. 2.1.2. La concepción objetiva de la pobreza La determinación si un individuo y/o familia se encuentra o no en situación de pobreza se hace en base a criterios objetivos externos y únicos para todos los individuos y/o familias que se establecen de manera a priori (estos pueden ser: ingreso, consumo de ciertos bienes y servicios, etc.). La bondad de esta concepción con respecto a la anterior, es su facilidad de agregación, por lo tanto su utilidad para la formulación de políticas de lucha contra la pobreza. Desde la concepción objetiva, tenemos dos puntos de vista de la pobreza: relativa y absoluta. 2.1.2.1 La pobreza relativa El bienestar de una persona y/o familia no depende del nivel absoluto de su consumo o ingreso, sino en relación con los otros miembros de la sociedad. En ese sentido, la pobreza se define como una situación de insatisfacción de necesidades básicas en relación al nivel medio de satisfacción de la sociedad. Este método tiene algunas limitaciones. En primer lugar, como la medición relativa busca definir las situaciones en que las necesidades básicas no son satisfechas, sin embargo no se toma un mínimo de satisfacción de cada una en términos de mera subsistencia como estándar, sino que éste se define en referencia al nivel medio de satisfacción en la sociedad. Esta limitación introduce una más, si en algún momento del tiempo podemos contar con observaciones comparables, los cambios en el nivel medio de satisfacción introducen problemas para la comparabilidad de los indicadores agregados en dos momentos diferentes del tiempo. Como señala, De la Piedra (1984) el uso del concepto relativo de la pobreza resulta adecuado, por su propia naturaleza, para el estudio de diferencias entre dotaciones de recursos o capacidades de consumo, pero difícilmente permite poner el acento en las situaciones en que lo grave no es la privación relativa, sino la privación absoluta, es decir, en situaciones donde los requerimientos mínimos para mantener la vida en condiciones humanamente están ausentes o incluso donde la supervivencia física puede estar en peligro, tal como es el caso de nuestro país. Es decir, donde exista grandes diferencias entre grupos de población -tal como es el caso de nuestro país- el enfoque relativo aporta poco en términos de ayudar a solucionar el problema de la pobreza. 2.1.2.2 La pobreza absoluta Según esta concepción, el bienestar de una persona y/o familia depende del nivel absoluto de consumo o ingreso en relación a los estándares mínimos compatibles con la dignidad humana, lo que implica la satisfacción de un grado suficiente de sus necesidades esenciales. Esto quiere decir, que si las familias y/o personas no cubren satisfacer estos estándares mínimos de necesidad (de consumo o ingreso), se consideran pobres; es decir son familias cuyas condiciones de vida no son compatibles con lo que la sociedad acepta como adecuado. Este enfoque permite obtener observaciones comparables tanto en el momento como en el tiempo, sin embargo, la definición de lo que son necesidades esenciales (o estándares mínimos) para tener una condición de vida decente aún depende de la percepción del investigador, lo que introduce cierto grado de subjetividad. En todo caso, lo crucial es lograr un acuerdo sobre los mínimos aceptables de satisfacción de las necesidades básicas. En países como el nuestro donde la pobreza extrema esta bastante extendida, el camino más adecuado para estudiar la pobreza, es conceptualizarla como un fenómeno absoluto dado la facilidad para diseñar políticas de lucha contra la pobreza (De la Piedra, 1984; Banco Mundial, 1980). El procedimiento para expresar el nivel mínimo aceptable de satisfacción de necesidades básicas (pobreza absoluta) se puede realizar a través de tres métodos: el de la Línea de Pobreza (LP), el Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y el Método Integrado (MI). a) El método de la Línea de Pobreza El método de estimación de la línea de pobreza absoluta parte en primer lugar, por determinar las necesidades básicas y los límites mínimos de satisfacción considerados aceptables y, en segundo lugar, consiste en valuar los mínimos aceptables de cada necesidad en términos de gasto mínimo involucrado. La sumatoria del valor se expresa en términos de ingreso total mínimo que viene a constituir la línea de pobreza. Es decir, se estima en base a los costos de las canastas de consumo de alimentos más el costo del consumo básico de necesidades no alimentarias (canasta normativa de satisfactores esenciales)5 representativas de cada país y que sean capaces de cubrir tanto los requerimientos nutricionales mínimos de los hogares como para satisfacer las necesidades básicas no alimentarias (Feres y León, 1990). El valor de esta canasta constituye una línea o límite por debajo del cual se considera que un hogar o familia está en situación de pobreza. El valor de la Línea de pobreza se mide en unidades monetarias, la que puede ser resumida en el ingreso o el gasto de los hogares o familias. Así, si el ingreso total de una familia es inferior a la línea de pobreza se le considera pobre. Son varias las críticas que se hacen a este método. La principal radica en que la variable resumen (el ingreso o el gasto) no refleja necesariamente el nivel de satisfacción de todas las necesidades básicas, ya que algunas de ellas requieren de políticas complementarias, como pueden ser las políticas sociales (p.e. el acceso a servicios públicos como agua, desagüe, electricidad, etc. depende en gran medida de la acción que realice el Estado). En éste método también se reconoce claramente que lo importante es la satisfacción de necesidades básicas y no el ingreso per se, siendo éste solamente el vehículo por medio del cual dicha satisfacción puede llevarse acabo; sin embargo esto es olvidado y el ingreso pasa a ser el único objetivo de estudio y política. Otra de las críticas se refiere a que no es realista suponer una línea de pobreza fija en una sociedad en continuo cambio, en ese sentido el carácter de "absoluto" deberá tener cierto grado de relatividad en el tiempo, significa que los requisitos mínimos socialmente aceptados también tenderán a ser cada vez más altos. Esto último no invalida el carácter "absoluto" ya que lo que se hace es considerar nuevos mínimos absolutos, determinados independientemente de la distribución de los aumentos de recursos en la sociedad. Claramente prima el criterio de subsistencia y no los relativos a desigualdades. Fijar una línea de pobreza más alta implica que las políticas públicas estarán encaminadas a dotar a los pobres de un mayor nivel de recursos y no a reducir las desigualdades existentes (De la Piedra, 1984)7. Por otra parte, Iguiñiz (1994) llama la atención sobre el hecho de que la línea de pobreza o indigencia no mide cuán pobre es alguien, ni cuán lejos de la línea de pobreza o de indigencia está, sino simplemente si está encima o debajo de un límite determinado. b) El método de Necesidades Básicas Insatisfechas El método parte por definir las necesidades básicas que debe tener una familia, para considerar después como pobres a aquellas familias que no cumplen con un nivel de satisfacción mínimo de tales necesidades, es decir presentan una o más carencias. Las restricciones del método de NBI están referidas a los supuestos adoptados, los que inciden en la cuantificación de la pobreza. La primera restricción se refiere a la selección de las necesidades básicas y los indicadores a elegir. En América Latina la información se presenta como la mayor limitante de las necesidades específicas a considerar, siendo los indicadores mas usuales: el hacinamiento, las viviendas inadecuadas o improvisadas, el abastecimiento inadecuado de agua, las carencias de sistemas para eliminar excretas, la inasistencia a escuelas primarias de los menores y un indicador indirecto de subsistencia económica que asocia el nivel educativo del jefe del hogar con la tasa de dependencia económica. Si bien la elección de necesidades e indicadores está sujeta a la información disponible los especialistas tienden a escoger un sub - grupo de los mismos. El mayor problema del método de NBI es que el número de necesidades a considerar tiende a incidir en la cuantificación específica de la pobreza, debido que a medida que se agregue una necesidad un hogar que no era considerado pobre puede llegar a serlo (presentar carencia por esta necesidad incorporada)9. De esta forma, "...el número de pobres indentificados no es independiente del número de rubros de necesidades básicas que se seleccione. Cuando mayor sea éste, tanto mayor será la incidencia de la pobreza". La segunda se refiere a los criterios mínimos considerados para cada uno de las necesidades elegidas. Si bien estos criterios mínimos están sujetos al desarrollo de las sociedades, conviene enfatizar los problemas subyacentes de lo que se denomina la definición política de la pobreza que "tiende a reflejar el nivel de ingresos o de satisfacción de las necesidades en el cual la sociedad siente alguna responsabilidad de dotar a las personas". En países que han sufrido un deterioro de las condiciones de vida, esta noción puede llevar a incorporar en los indicadores utilizados para medir pobreza (los criterios mínimos elegidos) la situación misma de pobreza, "ajustando" los indicadores hacia abajo. La última restricción está referida a la norma utilizada para definir la pobreza. Más allá de una discusión sobre si es suficiente considerar una necesidad insatisfecha para que un hogar sea pobre, se encuentra el otorgar igual valoración a hogares que presentan diferentes intensidades de carencias. La forma como se ha aplicado el método de NBI no considera el grado de insatisfacción en cada necesidad específica (la brecha), y otorga igual peso a cada necesidad. Para suplir esta deficiencia Boltvinik desarrolló una metodología -similar a la utilizada en el indicador de brecha de ingreso- para medir la intensidad de la pobreza. El método de NBI toma en cuenta las necesidades que dependen de los derechos de acceso a los servicios brindados por el Estado o la propiedad de activos de consumo (ésto es, vivienda), por lo que de las 6 fuentes de bienestar señalas por Boltvinik (1992) sólo considera dos. Al centralizarse en el consumo público y la inversión pública y privada, las políticas que se derivan son aquellas que inciden sobre la educación, vivienda y saneamiento básico. Esto está más referido a carencias estructurales. Una limitación adicional subyacente es que no se asume la calidad de los bienes y servicios considerados. La construcción de indicadores en los últimos años está avanzando en suplir esta deficiencia. c) El Método Integrado El método Integrado de Pobreza es la conjunción del método de la Línea de Pobreza y el método de las Necesidades Básicas Insatisfechas. El método parte por reconocer la complementariedad entre los dos métodos desarrollados anteriormente, así algunas necesidades que no son tomadas en cuenta por un método, si son consideradas por el otro13. Esta complementariedad se dá incluso a nivel de implicancias de política. A partir de esto se señala que el método de línea de pobreza y el de Necesidades Básicas Insatisfechas estarían midiendo una "pobreza coyuntural" y una "pobreza estructural" respectivamente. Así el método integrado ha dado lugar a la definición de nuevas categorías del enfoque de pobreza absoluta permitiendo diferenciar tres segmentos de grupos de pobres. Entonces, es a partir de la combinación de estos dos métodos, que encontramos que los pobres están conformados por aquellos considerados: a) "pobres crónicos", que constituyen el núcleo básico de la pobreza; b) los "pobres recientes" que si bien conservan la infraestructura doméstica básica y no presentan carencias estructurales se han 'deslizado' por debajo de la línea de pobreza por lo que la perpetuación de sus bajos ingresos puede llevar a presentarla (pérdida de sus inversiones acumuladas); c) los "pobres inerciales" que podrían ser considerados como aquel grupo que en la coyuntura presentan ingresos superiores al mínimo pero que no han llegado a satisfacer algunas necesidades básicas. El lograr la complementa-riedad del método de NBI y la línea de pobreza no parte de una integración acrítica de ambos, sino de precisar cuáles necesidades se verificarían por uno u otro método. De esta forma, las necesidades que dependen de la inversión y el consumo público (educación, salud, abastecimiento de agua potable) y de la inversión privada (inversión acumulada del hogar, vivienda) se cuantifican por el método de NBI, y los que dependen del consumo privado corriente por el de la línea de pobreza. Los servicios de salud, seguridad social y educación tienen un tratamiento mixto. Para las personas que no tienen acceso a los servicios gratuitos brindados por el Estado el costo de dichos servicios es incluido en la línea de pobreza, mientras que en el caso inverso estas necesidades se consideran satisfechas. El ingreso utilizado es el efectivamente disponible por lo que se incorpora el gasto (o ingreso) del hogar por pago en vivienda (en el caso de alquiler), las compras de activos de consumo durable entre otros. En general, se debe precisar con exactitud cuales necesidades están siendo consideradas por cada método para evitar duplicidades. La principal crítica a este enfoque radica que para el efecto de las mediciones se requiere de la participación de las dos metodologías sin modificación alguna; por lo que los problemas que se enfrentan cuando se aplica cada una de ellas por separado siguen subsistiendo.